Entidades locales menores

[DAd] Entidades de ámbito territorial inferior al municipio para la administración descentralizada de núcleos de población separados denominados caseríos, parroquias, aldeas, barrios, concejos, pe- danías, anteiglesias y otros análogos, o aquella que establezcan las leyes autonómicas sobre régimen local.
LBRL, art. 45; RDLeg 781/1986, de 18 de abril, Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, arts. 38 a 45; RD 2.568/1986, de 28 de noviembre, Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, arts. 142 a 145.

Derecho Administrativo Local

Reconocimiento doctrinal.

«Se ha dicho que la comunidad vecinal mejor definida es la comunidad urbana elemental, la totalidad de los habitantes de un lugar o pueblo pequeño, agrupados en sus viviendas alrededor de los puntos focales de su Parroquia, de su Municipio, de su plaza, de su escuela; comunidad en la cual todos los vecinos se conocen y que queda físicamente centrada por la línea vertical del campanario, ese estupendo monumento urbano que simboliza la unidad del grupo y cuyo reloj va sincronizando sus actividades» (V. Gabriel Alomar Esteve, Teoría de la ciudad, 1984).

«Como elemental y rudimentaria manifestación de vida local, aunque bien genuina y patente, se nos muestran los núcleos inframunicipales que vienen a ser, sin duda, el brote más polifacético, nacido de la pura existencia sedentaria del hombre sobre la tierra. Caseríos, villas, pueblos, municipios: Esta es la vida local, afirmaba Maura». (Citado por Bermejo Gironés, Juan Ignacio, en Derecho de las entidades locales, 1949, pág.91).

Pueblos, poblados, aldeas, barrios, caseríos, parroquias, lugares, agregados, concejos, anteiglesias, pagos, anejos, pedanías [...]. Nomenclatura interminable la empleada en la doctrina, en el derecho positivo y sobre todo en la costumbre; para denominar a esas realidades sociales, comunitarias, que constituyen la entidades locales menores; nombre con que el Estatuto Municipal de 1924 las bautizaba, y el cual -a juicio de JORDANA-, «resulta un tanto pedante y desconocido en el campo por aquellos que lo tienen que aplicar [...]».

La configuración de las entidades locales menores ha sido objeto de constantes controversias doctrinales, de las cuales han surgido las más dispares posturas, que van desde la conocida calificación de las mismas como Entidades inframunicipales, hasta los autores que las configuran como el ente básico y fundamental para la satisfacción de las aspiraciones de la comunidad vecinal. A modo de ejemplo, y en concordancia con la primera de las posturas, decía FERNANDO VALENZUELA GARCÍA. «Son pues, las entidades locales menores, unidades administrativas inframunicipales, en las que -como decía S. Isidoro- “se unen los hombres en sociedad vulgar o primaria”» (V. su trabajo Entidades municipales).

«Si partimos de la expresión gramatical, Entidad Local Menor, -dice PONS BRUNET (V. Manuel Pons Brunet, «Entidades locales menores. Consideraciones sobre su existencia y régimen», R.E.V.L., 1949)- implica la necesidad de ponerla en relación, de compararla con otra entidad mayor del mismo orden. De otro modo no existiría medio hábil de diferenciarlas. Surge así el Municipio o su representación legal, el Ayuntamiento, como resultado de un proceso de crecimiento de entidades menores originarias». Para este autor, «los confines» delimitadores de lo que ha de ser Municipio y lo que ha de ser Entidad Local Menor no son sino «puras ficciones legales de carácter abstracto».

Para GARRIDO FALLA, las entidades locales menores no son sino una excepción al pretendido carácter uniformista del régimen local español. Se plantea este autor la cuestión, en base a la naturaleza con que cree se han de configurar estas entidades, y en relación a la pregunta:

La Entidad Local Menor, «¿es un pequeño Municipio o una nueva circunscripción administrativa del Estado o del Municipio mismo?». GARRIDO mantiene el criterio de que en nuestro derecho positivo no se deduce una identificación sustancial y absoluta del problema de las entidades locales menores, con la problemática de los «pequeños Municipios», si bien admite la existencia de interferencias entre ambos (V. Fernando Garrido Falla, «Entidades locales menores», R.E.V.L., 1974).

GARRIDO, desde un punto de vista jurídico-administrativo hace una separación dicotómica del Municipio y de la Entidad Local Menor, esto es; para él el Municipio se configura en un doble aspecto: «[...] Por una parte como administración autónoma cuya actividad se dirige a la satisfacción de intereses propios, y por otra, como parte integrante de la Administración del Estado, para el cumplimiento de los fines que éste persigue en esta parte del territorio [...]», y por lo que a la Entidad Local Menor se refiere, ésta se configuraría análogamente con ese doble carácter, es decir, en un primer plano que «determina su actividad en razón de una serie de fines que le son peculiares y que derivan de su naturaleza», y en un segundo lugar, se configuraría como «administración indirecta del Municipio». A continuación se plantea GARRIDO FALLA la cuestión de la personalidad jurídica de las entidades locales menores, y admite que éstas pueden configurarse como personas jurídicas, ya que se le otorgan como competencia propia la administración, conservación y defensa de su patrimonio; la Ley les está imprimiendo un cierto grado de autarquía, el cual denota evidentemente una capacidad jurídica, una personalidad.

Ahora bien, lo que GARRIDO no llega a dilucidar es el carácter propio o delegado de esta personalidad en supuestos concretos, «[...] en cuanto a las demás competencias aún cabe la posibilidad de explicarlas diciendo que la entidad actúa únicamente en nombre y como delegada del Municipio».

Para GALLEGO Y BURÍN, las entidades locales menores se configuran, desde un punto de vista jurídico-administrativo como «una clara forma de descentralización de funciones». En este sentido, el citado autor, mantiene que la referida descentralización funcional -caracterizadora de la naturaleza jurídico-administrativa de las entidades locales menores- se configura como «una fórmula de Gobierno Municipal por la que se tratan de subsanar las dificultades que la acción de los Ayuntamientos puede encontrar para el ejercicio de la actividad municipal en núcleos vecinales, separados muchas veces de su capitalidad» (V. Alberto Gallego y Burín, «Entidades locales menores», R.E.V.L., 1955).

Normativa reguladora. Antecedentes.

Como acertadamente afirmó el Consejo de Estado en su Dictamen de 12 de febrero de 1968, es difícil señalar su origen exacto, pues sus antecedentes se perdían, a veces, hasta en la misma época de la Reconquista. Villas, Parroquias, Lugares y otras entidades, lejos de estar sometidos a un perturbador formalismo, enraizaban su vida en el Derecho consuetudinario o en fueros, privilegios y ordenanzas ajustados a la realidad de cada una de las Instituciones.

Desde el advenimiento del constitucionalismo, inicialmente la preocupación es sólo sustituir la planta municipal precedente, pero pronto va a ser necesario regular una realidad social que subsiste.

Así, la Ley Municipal de 1877 habla de «pueblos agregados a un término municipal».

En el proyecto de 1907 desde una línea de subordinación menciona los «anejos».

En el Estatuto de 1924 ya se menciona el término Entidad Local Menor que comprendía «anejos, parroquias, aldeas, lugares, caseríos y poblados» que dentro de un Municipio y constituyendo núcleo separado de edificaciones, formasen conjunto de personas y bienes con derechos peculiares y colectivos diferenciados de los generales de aquél. Se concedió a estas E.L.M., personalidad jurídica diferente del Municipio en que se integraban.

La Ley Municipal de 1935 define: «Son E.L.M., las aldeas, anteiglesias, parroquias, lugares, anejos o agregados barrios y caseríos que forman núcleos separados de población y son parte integrante de sus municipios con territorio propio y administración especial de sus peculiares derechos e intereses colectivos».

La L.R.L., de l955 en sus arts. 23 al 28, ambos inclusive, regulaba las E.L.M. Se trata de la más inmediata y, casi en su totalidad, subsistente regulación, hasta la vigente.

Normativa vigente.

A) Naturaleza.

Nuestra legislación vigente no ha concretado el concepto de Entidad Local; se ha limitado a enumerar las Entidades Locales.

La Ley de Régimen Local de l955 establecía la clasificación de las Entidades municipales, reconociendo como tales a las E.L.M (art. 10 b). (Su estructura y condiciones se determinan en el Título I, Capítulo II, Sección 2.ª del Libro primero de la misma L.R.L. de 1955 (V. art. 1). La representación se atribuye a la Junta Vecinal (art. 4 L.R.L. de 1955) y el alcance de su capacidad se determina en el art. 6 L.R.L. de 1955 «dentro de su específico contenido».

El Reglamento de Población y Demarcación Territorial aprobado por Decreto de 17 de mayo de 1952, en su art. 1, especificaba como Entidades Municipales el Municipio, la Entidad Local Menor, la Mancomunidad municipal voluntaria y la Agrupación Municipal forzosa. Esta enumeración es la contenida en el art. 10 L.R.L. de l955.

Enumeración más completa contenía el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico, aprobado por Decreto de 17 de mayo de 1952 que refiriéndose a los órganos en vez de a las personas jurídico públicas, dispuso que «la Administración Local española está constituida por los Ayuntamientos, Juntas Vecinales y Concejos abiertos, las Diputaciones provinciales y Cabildos insulares y los órganos representativos de las Mancomunidades voluntarias municipales y de las Agrupaciones municipales forzosas».

Con todo, dicha enumeración no agotaba los posibles entes Locales, pues el propio Reglamento de Población y Demarcación territorial se refería a Mancomunidades o Comunidades de Tierra o de Villa y Tierra, o de Ciudad y Tierra, Asocios, Reales Señoríos... cuya subsistencia consagró el R.D. 3.046/77 de 6 de octubre por el que se aprobó el texto articulado parcial de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local, en su art. 17.

El artículo 3.1 de la Ley Básica Local, no incluye entre las Entidades Locales territoriales a las entidades locales menores. Sin embargo las denomina como «de ámbito territorial inferior al Municipal».

La clasificación recogida en la L.B.L., pudiera obedecer no tanto a una degradación de este tipo de Entidades, cuanto al deseo de respetar la voluntad de las Comunidades Autónomas que las han de regular (art. 45 y 4.2 L.B.L.).

Al hablar el artículo 3.2 L.B.L. de las E.L.M., como entes no territoriales, esto nos permite expresar algunas de sus características como:

a) El territorio no es elemento esencial, sino mera delimitación del ámbito espacial para el ejercicio de sus competencias;

b) Nacen al servicio de finalidades específicas, los entes territoriales tienen fines universales por lo que sólo se les dota de aquellas potestades administrativas y de la capacidad jurídica que resulten indispensables para ello.

c) Se limitan sus potestades respecto de quienes habitan en el territorio de su demarcación.

d) Su constitución demanda, en todo caso, la audiencia del Ayuntamiento correspondiente.

Debe dejarse constancia de que en el art. 4.2 L.B.L. no se utiliza la expresión citada de «Entidades de Ambito Territorial inferior al Municipal», expresión que se reitera en el art. 45 L.B.L. y en varios preceptos del T.R./86 (arts. 38, 42, 44, 45, 53), así como en el R.O.F (art. 1.2 y Capítulo III del Título V), sino la de «Entidades Territoriales de ámbito inferior al Municipal», pero esta última expresión solamente se reitera en el art. 4.2 R.O.F. Pero el contexto del propio art. 4.2 L.B.L., nos lleva a reiterar el carácter no territorial sino institucional de las E.L.M., ya que se están mencionando en este artículo legal básico, las potestades propias de las Entidades Locales Territoriales que «podrán» ser de aplicación a las restantes Entidades Locales (por tanto, institucionales) que se citan expresamente en dicho precepto legal.

No se mencionan en la L.B.L., expresamente los supuestos para la disolución de sus órganos, ni para su extinción.

La referencia que se hace en el art. 22.2.b) L.B.L., es estrictamente al órgano con atribuciones (el Pleno) para la decisión sobre «creación y supresión» de estas Entidades.

Las Entidades Locales de ámbito territorial inferior al Municipio contienen en el artículo 4 de la Ley 7/85 las posibles potestades que pueden ser de aplicación a ellas de acuerdo con lo que establezcan las Leyes de las Comunidades Autónomas. De esta forma las entidades locales menores pueden llegar a tener las potestades reglamentaria, de autoorganización, de programación, planificación, etc.

Los principios que deben inspirar la gestión de las entidades locales menores, como la de todas las Entidades Locales, se recogen en el artículo 6.1 de la Ley 7/85:

«Las Entidades Locales sirven con objetividad los intereses públicos que les están encomendados y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al derecho».

Este apartado 1° del artículo 6 es corolario del mandato constitucional (art. 103 de la Constitución) que dispone que:

«La Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho».

Se ha suprimido en la L.B.L., la referencia al principio de jerarquía, lo que es, por otra parte, lógico.

También el apartado 2 del artículo 6 es importante en cuanto que atribuye a los Tribunales el control de legalidad de los actos y acuerdos de las Entidades Locales.

En la L.J.C., se recoge expresamente como Administraciones públicas, a las E.L.M., el art. 1, 2 L.J.C.

Gozan la condición de entidades locales que les reconoce el artículo 3.2.a), de la Ley 7/85, y no meros órganos desconcentrados del Municipio en que radican; tienen elementos similares a las entidades territoriales, como son el territorio mismo, la población y una organización, y actúan como personas jurídicas públicas, con plena capacidad para el ejercicio de sus atribuciones; pero no pueden calificarse de autónomas, pues su individualidad no es total, al no existir una separación plena del Municipio que les sirve de cobertura: sus residentes lo son también y ante todo del Municipio, su territorio forma parte del término municipal y en la configuración de sus órganos colegiados de gobierno ha tenido y tiene de ordinario, intervención relevante la Corporación municipal. Otras limitaciones en la legislación vigente vienen constituidas por el marco restringido de su competencia, que es además subsidiaria de la municipal en lo referente a ejecución de obras y prestación de servicios, según el art. 38 del T.R./86,

y el que, aun teniendo ingresos propios, carecen de imposición autónoma a tenor de lo que disponía el art. 412, T.R./86; lo que se ratifica en el art. 137 Ley de Haciendas Locales (L.H.L.) según el cual:

«1. Las Entidades locales de ámbito territorial inferior al Municipio no podrán tener impuestos propios ni participación en los tributos del Estado, pero sí en los del Municipio a que pertenezcan.

2. Las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local que regulen las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, determinarán los recursos integrantes de sus respectivas Haciendas de entre los previstos en esta Ley para los Municipios, incluso la prestación personal y de transporte, salvo cuando la tuviera acordada el Ayuntamiento con carácter de generalidad.

3. Serán aplicables a los recursos citados en los apartados anteriores las disposiciones de la presente Ley correspondientes a la Hacienda municipal, con las adaptaciones derivadas del carácter de ingresos propios de sus Entidades titulares».

El apartado 2.c, del artículo 45 de la Ley 7/85 confirma su posición subordinada respecto al Ayuntamiento al determinar la necesidad de ratificación por éste de los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa, al igual que lo hizo, en su momento, el art. 125 de la ley de Régimen Local.

La Ley 7/85, aparte de cambiar la denominación genérica tradicional de entidades locales menores por la de entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, contiene la importante novedad, consecuente con los Decretos de transferencia a las Comunidades Autónomas, y ya implícita en los Estatutos de las de primer grado de encomendar su regulación a la legislación de las Comunidades Autónomas, si bien señalando unas condiciones mínimas a que debe sujetarse dicha legislación, en lo que se refiere a diversas cuestiones, como:

a) la iniciativa, vecinal o del Ayuntamiento,

b) es necesaria para su creación, la audiencia de la Corporación municipal interesada,

c) la organización con dualidad de órganos, uno unipersonal y otro colegiado, o acomodación al régimen de Concejo Abierto y

d) a las mencionadas facultades de tutela municipal sobre estos entes.

B) Creación.

Para su creación, el texto de la Ley 7/85 señala expresamente que ha de tratarse de «núcleos de población separados»; subsiste pues, el criterio del artículo 26 de la Ley de Régimen Local de 1955 y el 48 del Reglamento de Población, según los cuales no podrá constituirse una Entidad de este tipo en el núcleo territorial en que resida el Ayuntamiento, y esta misma necesidad de que sean núcleos separados impide la personificación de distritos o barrios integrantes de un casco urbano más amplio.

Así delimitados los supuestos de imposibilidad, puede servir de orientación para concretar los casos positivos, lo que dispusieron al respecto los artículos 23 y 24 de la Ley de Régimen Local de 1955 y 43 y 44 del Reglamento de Población de 1952, según los cuales, los caseríos o poblaciones que bajo la denominación de parroquias, lugares, aldeas, anteiglesias, barrios, anejos, pagos y otros semejantes formen núcleos separados de edificaciones, familias y bienes, con características peculiares dentro de un Municipio, podrán constituir entidades locales menores. Esta misma referencia aparece en el art. 40 R.P. vigente. Igualmente, el R.P. vigente, en su art. 41 prevé su constitución en los casos siguientes:

a) Cuando se suprima el Municipio a que pertenezcan.

b) Cuando por tratarse de núcleos urbanos de nueva creación se considere necesario dotarlos de administración propia.

c) Cuando por alteración de los términos municipales, pasen dichos núcleos a formar parte de otros Municipios.

d) Cuando las fincas adquiridas para colonización interior (antes, el Instituto Nacional de Colonización, hoy Organismo Autónomo Parques Nacionales) no reúnan los requisitos para constituir Municipio, pero sean asiento permanente de un núcleo de población.

e) Siempre que se solicite con arreglo a lo que se establece en el art. siguiente.

Según el texto legal básico vigente, la iniciativa puede corresponder indistintamente, a la población interesada o al Ayuntamiento correspondiente. Debe pensarse, pues, que resulta ya inaplicable el procedimiento a que aludía el art. 43.1 en relación con el 42.d) ambos del Reglamento de Población de 1952, sobre fincas adquiridas por el Instituto Nacional de Colonización, en que la iniciativa partía de dicho Instituto. Para el caso de iniciativa de la población, el artículo 24.1.a), de la Ley de Régimen Local exigía que se concretara mediante petición escrita de la mayoría de los cabezas de familia residentes en el territorio que hubiera de ser base de la Entidad, autorizando el artículo 44.1 del Reglamento de Población que pudieran firmar, por los que no supieran hacerlo, otros a su ruego y si la alcaldía tuviese dudas acerca de la autenticidad de una o varias firmas podía exigir la comparecencia y ratificación de los interesados, salvo que el escrito de petición estuviese autorizado por Notario. (El actual R.P., en su art. 43.1, amplía la facultad fedataria al secretario del Ayuntamiento).

Suprimida la categoría de los cabezas de familia, habrá en la actualidad que aludir o atribuir a los vecinos la facultad de petición, según el art. 42.a) R.P., con lo que al aumentar el colectivo cabe pensar si será o no conveniente que las nuevas regulaciones mantengan la exigencia de la mayoría. El T.R./86 en su art. 42.1 exige esta mayoría. La L.R.L. catalana, exige que la iniciativa vecinal sea la de la mayoría de los vecinos (art. 76.1.a), en todo caso, la cuestión no tiene demasiada trascendencia, pues en el supuesto de que existiese petición de un número de vecinos inferior a dicha mayoría, ello podría originar que el Ayuntamiento acordase sustituir la iniciativa vecinal, por la suya propia. La petición según el artículo 43.2 del Reglamento de Población vigente, debe especificar los derechos e intereses que caractericen al núcleo de que se trate. La vieja previsión reglamentaria del R.P. de 1952 de que debían unirse a tal petición los informes del Párroco o Párrocos, Autoridad judicial, Consejo Local de Enseñanza Primaria y Comandante del Puesto de la Guardia Civil a quienes afectare, ha dejado de ser preceptiva. Si las legislaciones autonómicas consideran conveniente la emisión de informes, los pueden seleccionar de diversas procedencias, aunque nunca serán desdeñables las referencias que puedan dar quienes se hallan más en contacto con el núcleo de población.

Lo que sí parece indispensable, es el trámite de información pública vecinal, en la forma y con la duración que determinen las nuevas Leyes (V. al respecto, el art. 86.2 L.R.J.A.P. y P.A.C.). El artículo 42.b, del Reglamento de Población vigente, señala un plazo de treinta días y el 43.3 concreta que se practicará fijando copias del escrito de petición en las puertas de la Casa Consistorial, del Juzgado correspondiente y de las iglesias parroquiales o anejas comprendidas dentro del núcleo.

El acto final de aprobación del expediente de creación de una E.L.M. obliga a reflexionar. La L.B.L. no menciona más que la genérica remisión a las Leyes de Régimen Local de las Comunidades Autónomas que regularán estas Entidades. El T.R. en su art. 42.1 establece, con carácter general que en todos los expedientes debe haber:

«c) informe del Ayuntamiento.

d)Resolución definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma».

El R.P. vigente, en su art. 42, se limita a reproducir el art. 42 T.R./86. Por tanto, en nuestro Derecho positivo vigente no existen supuestos diferenciados en los que basar un papel diferente del Ayuntamiento del Municipio afectado por la creación de una E.L.M. en su término municipal.

No obstante, creemos que el papel del Ayuntamiento puede ser -y así debería reconocerse en la normativa vigente de manera expresa-, diferente. Conviene estudiar a estos efectos el Dictamen del Consejo de Estado que sirvió de fundamento al R.D. 2.087/83 de 15 de junio denegatorio de la constitución en E.L.M. de la Urbanización «Santo Domingo» que se basó en que las urbanizaciones particulares no reunían durante la vigencia de la L.R.L. de 1955 las características peculiares que aconsejaron su constitución.

La Ley Básica Local, en su art. 45 va más allá del puro reconocimiento de las E.L.M. tradicionales, sino que se refiere también a «aquellas que establezcan las leyes». Ciertamente, tanto la L.R.L. de 1955 (art. 23) como el R.P. de 1952, preveían la posibilidad de crear E.L.M. en los supuestos de «núcleos urbanos de nueva creación».

Ya antes que la L.B.L., el Dictamen indicado exponía que:

«Ha de ratificarse la necesidad de que se establezca un sistema organizativo para este tipo de urbanizaciones de iniciativa particular [...] y más aún de aquellas en que gran número de sus propietarios residan habitualmente en el lugar».

Se trata de ratificar una constante doctrina del Consejo de Estado, en el sentido de dotar de organización propia a las comunidades vecinales diferenciadas. Y la población de las nuevas urbanizaciones es, por definición, diferenciable de las comunidades vecinales preexistentes en el término municipal en que aparecen dichas urbanizaciones.

Por eso deducimos de la doctrina del reiterado Dictamen del Consejo de Estado la distinción siguiente:

a) Constitución de E.L.M. por creación de nuevos núcleos urbanos. En este caso, el Ayuntamiento, simplemente, informa. La decisión final es la del Consejo de Ministros (hoy Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma).

b) Constitución de E.L.M. en los restantes supuestos. En estos casos el papel del Ayuntamiento debe ser determinante, de tal manera que la aprobación del órgano de tutela -de la Comunidad Autónoma- debe ser sólo un requisito de eficacia y si el informe del Ayuntamiento no fuese favorable, deberían paralizarse inmediatamente los trámites de creación de la E.L.M.

Este énfasis que se pone en la actitud municipal se deriva de que la creación de una E.L.M. se inscribe en un proceso descentralizador. Es decir, el centro de referencia es el ámbito competencial municipal y no otro. Por ello, se hace énfasis en la autonomía municipal, que debe prevalecer -en estos expedientes- sobre las razones, por importantes que sean, que pueda aducir una Resolución definitiva de la Comunidad Autónoma, dictada en contra del informe municipal. Esta afirmación se hace no como fórmula limitadora de las competencias de las Comunidades Autónomas, sino como posible y deseable criterio al que podrían ajustarse las decisiones de la Administración autonómica.

Debe tenerse en cuenta que si las razones son tan poderosas, se puede tramitar expediente de segregación municipal y si no lo son tanto, es el Municipio el que debe primar en la decisión sobre cómo quiere autoorganizarse, a saber: con estructura exclusivamente centralizada, con estructura desconcentrada o, bien, con estructura descentralizada. La excepción de los nuevos núcleos urbanos, parece justificada, pues se trata de realidades ex novo en muchos casos nacidas por iniciativas ajenas a la organización municipal. La sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de diciembre de 1989, en su Fundamento Jurídico Decimoquinto, afirma la constitucionalidad del art. 45 L.B.L. en lo atinente a la competencia del Estado -y la de los entes Municipales- en la regulación de las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, en cuanto afirma que:

«[...] si bien la constitución y determinación del régimen jurídico de estas entidades, de carácter puramente contingente o voluntario en cuanto a su existencia misma, corresponde a las Comunidades Autónomas que han asumido la correspondiente competencia, ello no quiere decir que ni las entidades municipales, ni tampoco el Estado, queden radicalmente al margen de ese proceso de constitución. Ya la Sentencia 4/81 de 2 de febrero, señaló que “no puede afirmarse que la creación, modificación o disolución de nuevas entidades de carácter territorial afecte de modo exclusivo a la Entidad Municipal en que se constituyen, ya que, de algún modo, incide en la distribución del poder sobre el territorio” (F.J. 6.°). Es decir, no se trata de una cuestión exclusiva de las entidades municipales, pero tampoco es radicalmente ajena a sus intereses [...]».

El propio T.C. insiste, en el mismo F.J. 15 en la importancia de las competencias municipales al reconocer que las entidades locales menores «[...] aun cuando aparezcan dotadas de personalidad jurídica, no dejan de formar parte de la entidad municipal [...]», lo que «[...] justifica que, como garantía misma de la institución municipal, el legislador estatal le atribuya a ésta una cierta facultad de tutela».

Es más, el propio F.J. 6 de esta misma Sentencia del T.C. de 21 de diciembre de 1989, después de reconocer el ámbito normativo de las Comunidades Autónomas en materia organizativa complementaria, admite, al propio tiempo «la existencia de un ámbito reservado a la autonomía organizativa municipal, ámbito éste que no podrá ser desconocido o invadido por las normas que, en materia de organización municipal complementaria, dicten las Comunidades Autónomas».

Se trata, pues de una posición reiteradamente puesta de manifiesto por el T.C. Recuérdese, a este respecto, lo ya dicho por este Tribunal en la Sentencia de 28 de julio de 1981 que ya razonaba:

«Como titulares de un derecho de autonomía constitucional garantizada, las comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de sus competencias y la configuración de sus órganos de gobierno a la interpretación que cada Comunidad Autónoma pueda hacer de ese derecho, tanto más cuanto que el mismo no va acompañado, como en otros ordenamientos sucede, de un derecho de carácter reaccional que, eventualmente, les abra una vía ante la jurisdicción constitucional frente a las normas con rango de ley».

C) Modificación y supresión.

Con la misma naturaleza de legislación supletoria, el art. 44 T.R./86 dispone:

«La modificación y supresión de Entidades locales de ámbito territorial inferior al municipal podrá llevarse a efecto:

a) A petición de la propia Entidad, cumpliendo los requisitos consignados en el artículo 42.

b) Por acuerdo del Consejo de Gobierno de la respectiva Comunidad Autónoma adoptado previa audiencia de las Entidades y Ayuntamientos interesados, con informe del órgano consultivo superior de aquél, donde existiere o, en su defecto, del Consejo de Estado y conforme a lo dispuesto en el artículo siguiente».

El artículo 45, prevé:

«Para que el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma acuerde la supresión de Entidades Locales de ámbito territorial inferior al municipal, será necesario instruir el oportuno expediente en el que se demuestre la insuficiencia de recursos para sostener los servicios mínimos que les estén atribuidos, o se aprecien notorios motivos de necesidad económica o administrativa».

El art. 49 R.P., cuyo número l reproduce el contenido del art. 45 T.R., añade en su núm. 2:

«2. En los expedientes de disolución de las Entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio, habrán de informar las Corporaciones provinciales respectivas, dentro del plazo de treinta días».

D) Organización.

En lo que se refiere a su organización, dos opciones ofrece al respecto la nueva Ley; la primera, consistente en un órgano unipersonal ejecutivo y un órgano colegiado entre el mínimo de 2 y el máximo de 4, siempre que este número no supere al del tercio del de Concejales, en cuyo caso, el número de Vocales será de 2 (art. 199.3 L.O. 5/85). La segunda es la del régimen de Concejo Abierto, esto es, un órgano unipersonal y la Asamblea vecinal; para que pueda darse este último régimen es necesario que concurran en el núcleo las mismas características que para el Municipio exige el artículo 29.1 de la Ley 7/85.

El órgano unipersonal se denomina (así se vuelve a recoger en el art. 197.2, de la L.O., 5/85) alcalde pedáneo. La Ley de Régimen Local preveía en el artículo 69 su designación por el Gobernador civil de la Provincia, por tiempo indefinido, precepto que ya fue derogado por el artículo 29.1 de la Ley de Elecciones Locales de 17 de julio de 1978 a su vez derogado por la Ley Orgánica 5/85, la cual en su artículo l99 establece:

1. El régimen electoral de los órganos de las entidades locales de ámbito territorial inferior al Municipio será el que establezcan las leyes de las Comunidades Autónomas que las instituyan o reconozcan, que, en todo caso, deberán respetar lo dispuesto en la Ley reguladora de las bases del régimen local; en su defecto, será el previsto en los números siguientes de este artículo.

2. Los alcaldes pedáneos son elegidos directamente por los vecinos de la correspondiente entidad local por sistema mayoritario mediante la presentación de candidatos por los distintos partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores.

3. Las Juntas Vecinales de las entidades locales menores están formadas por el alcalde pedáneo que las presida y dos vocales en los núcleos de población inferior a 250 residentes y por cuatro en los de población superior a dicha cifra, siempre que le número de vocales no supere al tercio del de Concejales que integran el Ayuntamiento, en cuyo caso el número de vocales será de dos.

4. La designación de estos vocales se hará de conformidad con los resultados de las elecciones para el Ayuntamiento en la Sección o Secciones constitutivas de la entidad local menor.

5. La Junta Electoral de Zona determinará, aplicando el procedimiento establecido en el artículo 163, (sistema D\'Hont) el número de vocales que corresponde a cada partido, federación, coalición o agrupación.

6. Realizada la operación anterior, el representante de cada candidatura designará entre los electores de la entidad local menor a quienes hayan de ser vocales.

7. Si las Juntas Vecinales no hubiesen de constituirse, de acuerdo con lo previsto en la legislación sobre régimen local, por haberse establecido el funcionamiento de la entidad en régimen de Concejo Abierto, se elegirá, en todo caso, un alcalde pedáneo en los términos del núm. 2 de este artículo.

Debe tenerse en cuenta, en lo referente a los órganos de las entidades locales menores, que la Sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de diciembre de 1989 (F.J. 15) ha afirmado que el art. 45.2.b) L.B.L. formula unas previsiones organizativas que se concretan:

«[...] en la necesidad de que la entidad cuente con un órgano unipersonal ejecutivo y un órgano colegiado de control, fijándose el número de miembros de éste y el procedimiento para su designación. Tales previsiones no pueden, sin embargo, ampararse en la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.18.ª de la Constitución, por cuanto se trata de una cuestión estrictamente organizativa que no presenta mayor incidencia en otros intereses generales de alcance supraautonómico, razón que impide calificar a las referidas previsiones como normas básicas [...]». Por eso en el Fallo, decide el T.C. en su apartado 3 «Declarar que no tiene carácter básico el art. 45.2.b) apartado primero y segundo y que, por tanto, su contenido no es vinculante para las Comunidades Autónomas recurrentes».

E) Competencias.

Vienen rigurosamente tasadas por el artículo 38 del T.R./86 que dispone:

«Las Entidades locales de ámbito territorial inferior al Municipio tendrán las siguientes competencias:

a) La construcción, conservación y reparación de fuentes, lavaderos y abrevaderos.

b) La policía de caminos rurales, montes, fuentes y ríos.

c) La limpieza de calles.

d) La administración y conservación de su patrimonio, incluido el forestal y la regulación del aprovechamiento de sus bienes comunales.

e) La ejecución de obras y la prestación de servicios comprendidos en la competencia municipal y de exclusivo interés de la Entidad, cuando no lo tenga a su cargo el respectivo Municipio».

La legislación autonómica, al poder contemplar más variadas formas de este tipo de entidades, podrá prever una más amplia gama de posibilidades en cuanto al ámbito competencial de estas Entidades.

Las atribuciones de los alcaldes pedáneos, también de momento, se puede considerar que siguen siendo las previstas en el art. 124 L.R.L., de 1955, ya que se ha visto reproducido este precepto en el art. 40 del vigente T.R./86 que dice:

«El alcalde pedáneo tendrá las atribuciones que la Ley señale al alcalde, circunscritas a la administración de su Entidad, y en particular las siguientes:

a) Convocar y presidir las sesiones de la Junta o Asamblea vecinal, dirigir sus deliberaciones y decidir los empates con voto de calidad.

b) Ejecutar y hacer cumplir lo acuerdos de la Junta o Asamblea vecinal.

c) Aplicar el Presupuesto de la Entidad, ordenando pagos con cargo al mismo, y rendir cuentas de su gestión.

d) Vigilar la conservación de caminos rurales, fuentes públicas y montes, así como los servicios de policía urbana y de subsistencias.

e) Todas las demás facultades de administración de la Entidad no reservadas expresamente a la Junta o Asamblea vecinal».

Además, el art. 39 T.R./86 confiere al alcalde pedáneo la atribución de presidir la Junta Vecinal (y, lógicamente, la Asamblea Vecinal, en su caso).

Este precepto legal se complementa con la previsión del art. 145 R.O.F., según el cual el alcalde pedáneo designará y removerá libremente el Vocal que haya de sustituirlo en caso de ausencia, vacante o enfermedad. Lógicamente, si la E.L.M., funciona en régimen de Concejo Abierto, el alcalde podrá designar Tenientes de alcalde. En este caso -al igual que los Municipios que se rigen por este sistema-, puede designar hasta un máximo de tres entre los electores del Municipio (art. 54.2 R.O.F.).

Las atribuciones de la Junta Vecinal (y lógicamente, por extensión, de la Asamblea Vecinal, en su caso) se regulan en el art. 41 T.R./86 según el cual:

«1. La Junta o Asamblea vecinal tendrá las siguientes atribuciones:

a) La aprobación de Presupuestos y Ordenanzas de exacciones, la censura de cuentas y el reconocimiento de créditos, siempre que no exista dotación presupuestaria.

b) La administración y conservación de bienes y derechos propios de la Entidad y la regulación del aprovechamiento de bienes comunales.

c) El ejercicio de acciones judiciales y administrativas.

d) En general, cuantas atribuciones se asignan por la Ley al Ayuntamiento Pleno con respecto a la administración del Municipio, en el ámbito de la Entidad.

2. Los acuerdos de la Junta o Asamblea vecinal sobre disposiciones de bienes y operaciones de crédito y expropiación forzosa deberán ser ratificados por el Ayuntamiento respectivo».

A mayor abundamiento, el papel tutelar del Municipio se ha visto reconocido por la reiterada Sentencia del T.C. de 21 de diciembre de 1989, en cuanto justifica la previsión ratificadora municipal de los acuerdos de la E.L.M. recogidos en el art. 41.2 T.R./86 basándose para ello en que las E.L.M. «forman parte de la entidad municipal, actuando en un régimen de descentralización [...]».

Normativa Autonómica.

Andalucía.

- Ley 7/1993, de 27 de julio, reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía. En esta Ley se regulan las llamadas Entidades Locales Autónomas en los arts. 47 al 70 ambos inclusive.

Asturias.

- Ley 11/1986, de 20 de noviembre, por la que se reconoce la personalidad jurídica de la Parroquia Rural.

- Ley 6/94, de 19 de mayo, reguladora de las entidades locales menores, de Cantabria

Castilla-La Mancha.

- Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla-La Mancha. Esta Ley dedica los arts. 24 al 38, ambos inclusive, a regular las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio.

Cataluña.

- Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña. Regula esta materia en los arts. 76 a 80, ambos inclusive.

- Decreto 140/1988, de 24 de mayo, por el que se aprueba el reglamento de Demarcación Territorial y Población de los entes Locales.

Se regula esta materia en los arts. 75 a 89, ambos inclusive.

Galicia.

- Ley 11/1983, de 29 de diciembre, de actuación intensiva en las Parroquias Rurales.

La Rioja.

- Ley 3/1993, de 22 de septiembre, de Régimen Local de La Rioja.

Regula esta materia los arts. 39 a 52, ambos inclusive.

Murcia

- Ley 6/88, de 25 de agosto (arts 67 a 75).

Navarra.

- Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra. Esta Ley regula los Concejos en los arts. 37 a 44, ambos inclusive.

Son los pequeños poblados o conjunto de viviendas que forman núcleos separados de edificaciones y familias dentro de un mismo municipio. Se denominan parroquias, aldeas, barrios y anteiglesias, y forman, por sus peculiaridades, una cierta unidad comunitaria con vida propia. Los intereses peculiares de tales entidades son administrados por un Alcalde pedáneo y una Junta vecinal. Tienen competencia para la construcción, conservación y reparación de fuentes, lavaderos y abrevaderos; para la policía de caminos rurales, montes, fuentes y ríos; para la limpieza de las calles; para la administración y conservación de su patrimonio, y para la regulación del aprovechamiento de sus bienes comunales; para la ejecución de obra y prestación de servicios propios de la competencia municipal y de interés exclusivo de la Entidad local menor, siempre que el municipio al que ésta pertenece no se haga cargo de aquéllas.

Ley de bases del Régimen local, artículo 29.