Haciendas locales

Derecho Administrativo Local

La coexistencia de tres Haciendas Públicas (la estatal, la de las Comunidades Autónomas, y las de las Entidades locales) en un mismo ámbito territorial obliga a establecer criterios de asignación de los recursos del sector público en relación a las funciones que, cada una de ellas, debe cumplir. Enfocada tal cuestión desde el punto de vista de la racionalidad económica conviene recordar que, tradicionalmente, se vienen distinguiendo cuatro grandes funciones que el sector público debe cumplir: a) la asignativa o de provisión de servicios públicos; b) la redistributiva de la renta y de la riqueza; c) la estabilizadora del empleo, de los precios y de las magnitudes de la balanza de pagos, y d) la de crecimiento o desarrollo sostenido. Correspondiendo estas tres últimas al Estado central, y compartiéndose la primera por éste y por las diversas instancias subcentrales, desde un plano teórico, ha de resolverse qué competencias concretas corresponden a cada uno de los niveles de gobierno. Establecidas las competencias, es preciso asignar a las Haciendas subcentrales los recursos precisos para atender el nivel de gasto que aquellas competencias comportan; para lo que, también desde el plano teórico, caben dos alternativas: un sólo sistema impositivo (de cuyos rendimientos se nutren tanto la Hacienda central como las Haciendas subcentrales), o sistemas impositivos diferenciados. Naturalmente, cada una de estas dos grandes categorías admite, a su vez, múltiples subclasificaciones.

La organización territorial del Estado en Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios (art. 137 C.E.), a todos los cuales se reconoce y garantiza autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, la Constitución sólo determina los ámbitos materiales de la actividad pública que son competencia del Estado o de las Comunidades Autónomas (arts. 148-149 C.E.), mientras que respecto de las Entidades Locales el constituyente se remite al legislador ordinario para que por éste se concreten las competencias que deben asignárseles. Por ello, la Constitución garantiza a las Comunidades Autónomas «autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias» (art. 156 C.E.), estableciendo, desde la propia Constitución, el cuadro de los recursos que habrán de nutrir la Hacienda Autonómica (art. 157 C.E.); mientras que, respecto de las Haciendas Locales se remite, también en este punto, el constituyente al legislador ordinario, aunque eso sí, imponiéndole que «las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas» (art. 142 C.E).

El principio de suficiencia podría reducir la cuestión a garantizar a los Entes Locales autonomía en el gasto, procediendo la totalidad de sus ingresos de participación o asignación de las Haciendas estatal y autonómica; pero la Constitución ha señalado que la suficiencia no puede ser entendida en este sentido, sino que las Haciendas Locales deben ser unas Haciendas Mixtas en las que, junto a esta asignación de recursos por vía de subvención o participación en las Haciendas estatal y autonómica, debe disponer de recursos propios, esto es, de ingresos tributarios gestionados autónomamente por el ente local.

Con respecto a los «tributos propios locales», el art. 31 C.E. reserva a la Ley el establecimiento de las prestaciones personales o patrimoniales de carácter público, imponiendo que el sistema tributario se fundamente en los principios de igualdad y progresividad, atendiendo a la capacidad económica de los sujetos pasivos. Por su parte, el art. 133 C.E. reserva la potestad originaria para establecer tributos exclusivamente a la Ley estatal; por lo que las entidades locales tienen una potestad tributaria de segundo grado, es decir, ajustada a lo establecido en la L.R.H.L. Estos principios constitucionales han sido interpretados por el Tribunal Constitucional en el sentido de que la reserva de Ley no se respeta si la Ley reguladora de los tributos locales contiene una remisión en blanco a la potestad de cada Municipio para que fije los elementos del tributo (y, entre ellos, el tipo impositivo: S.T.C. 179/1985, de 19 de diciembre); pero, en cambio, ha entendido que no atenta al principio de igualdad (art. 14 C.E.) la disparidad de tipos impositivos que se establezcan atendiendo a peculiaridades diferentes de los Municipios (S.T.C. 19/1987, de 17 de febrero), y que la reserva de Ley en el ámbito tributario no puede extenderse hasta un punto tal en el que se prive a los entes locales de cualquier intervención en la ordenación del tributo.

Al reformarse, en 1985, el Régimen local, por primera vez en nuestra Historia, no se han regulado conjuntamente los aspectos organizativos y hacendísticos; la L.B.L. se limitó a establecer unos principios generales referidos, fundamentalmente, a la gestión económica local, relegando a una Ley posterior la regulación completa de su Hacienda. La L.R.H.L. (Ley 39/1988 de 28 de diciembre), sin embargo, no ha tratado tanto de crear un nuevo sistema cuanto de modernizar y mejorar el existente; sin que, ni siquiera con este limitado alcance se haya obtenido una mejora perdurable. La Ley 6/1991 de 11 de marzo, modifica parcialmente la L.R.H.L., en lo que afecta al Impuesto sobre Actividades Económicas, por haberse puesto de manifiesto -según señala su Preámbulo- dificultades en su aplicación; reconociendo el Preámbulo del Real Decreto 375/1991 de 22 de marzo, que una de estas dificultades es la gestión tributaria por parte de los Municipios ante la ausencia de infraestructura necesaria para su ejercicio, y ello sin contar con los múltiples retoques de la L.R.H.L., vía Ley de Presupuestos Generales del Estado u otras leyes sectoriales.

Desde la perspectiva constitucional, la L.R.H.L. centra el cumplimiento de los principios constitucionales en los entes locales básicos (Municipio y Provincia), mientras que la Hacienda de los restantes entes locales optativos deriva de los recursos municipales o de los que, en su caso, les asignen las leyes autonómicas. Desde esta perspectiva -competencias autonómicas en materia de Haciendas locales- la L.R.H.L. parte de que «tienen la consideración de bases del Régimen Jurídico Financiero de la Administración local, dictadas al amparo del art. 149.1.18 C.E., los preceptos contenidos en la presente ley, salvo los que regulan el sistema tributario local, dictados en virtud de lo dispuesto en el art. 133 C.E. [...] y los que desarrollan las participaciones en los tributos del Estado a que se refiere el art. 142 C.E.; todo ello sin perjuicio de las competencias exclusivas que corresponden al Estado en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.14 C.E.». Por lo tanto, la L.R.H.L. «se aplicará en todo el territorio nacional, sin perjuicio de los regímenes financieros forales de los Territorios Históricos del País Vasco y Navarra» (art. 1.2 L.R.H.L.). Siendo, también, estatales -según la reserva establecida por la propia L.R.H.L.- las normas que regulan la estructura y gestión presupuestaria de las Entidades locales (Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989 y Real Decreto 500/1990 de 20 de abril), así como la contabilidad (Ordenes del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990). Por otra parte, el Estado se ha reservado la posibilidad de cooperar económicamente y de modo directo a las inversiones locales (Real Decreto 1.328/1997 de 1 de agosto). Sin embargo, en varios Estatutos de Comunidades Autónomas se atribuye a éstas «la tutela financiera sobre los entes locales, respetando la autonomía que a las mismas reconocen los arts. 140 y 142 de la Constitución», al mismo tiempo que se prevé la posible delegación de la gestión tributaria local en la Comunidad Autónoma (arts. 48 del Estatuto de Cataluña; 49 del de Galicia; 62 del de Andalucía; 51 del de Cantabria; 40 del de Castilla-La Mancha, etc.). Es en base a estos preceptos que el Tribunal Constitucional, en Sentencia 179/1985, de 19 de diciembre, ha declarado que la tutela financiera sobre los entes locales, en aquellas Comunidades que la tengan atribuida como función propia, no corresponde al Estado; pero, esta función debe ejercerse sin desconocer las competencias estatales en las materias de Hacienda General y bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, ni, por tanto, las posibles relaciones entre Estado y Hacienda estatal, por un lado, y los Entes y Haciendas Locales por otro. De este modo, aunque la L.R.B.R.L. reconoce a los Entes Locales competencia para la gestión, recaudación e inspección de sus tributos propios, no obstante, prevé que la Ley del Estado imponga «fórmulas de colaboración con otras Entidades Locales, con las Comunidades Autónomas o con el Estado» (art. 106.3). Lo que ha llevado, en los tributos locales de carácter real, dada su importancia como «censo fiscal», a imponer su gestión por el Estado (Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria).

También desde la perspectiva constitucional, la L.R.H.L. traduce el principio constitucional de autonomía en la facultad que se atribuye a las entidades locales para determinar los tipos impositivos de sus tributos, dentro de los márgenes establecidos por la ley, y en la libre organización de sus gastos. Y, en cuanto al principio constitucional de suficiencia respecto del Municipio y Provincia la L.R.H.L. sienta el principio (arts. 116 y 127) de que

«Cuando un Municipio (Provincia), con la utilización de las normas financieras reguladas en la presente ley, no pudiera prestar adecuadamente los servicios públicos municipales (provinciales) obligatorios, los Presupuestos Generales del Estado podrán establecer, con especificación de su destino y distribución, una asignación complementaria, cuya finalidad será la de cubrir insuficiencias financieras manifiestas».

Según el art. 2 L.R.H.L., la Hacienda de las Entidades locales estará constituida por los siguientes recursos:

a) Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado.

b) Los tributos propios, clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos, y los recargos exigibles sobre los impuestos de las Comunidades Autónomas o de otras entidades locales.

c) Las participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas.

d) Las subvenciones

e) Los percibidos en concepto de precios públicos.

f) El producto de las operaciones de crédito.

g) El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias.

h) Las demás prestaciones de Derecho público.

Este cuadro general de recursos, tributarios y no tributarios, se diversifica según se trate de Municipios, Provincias u otros entes locales, siendo la Hacienda municipal la única plena por ser la única que se integra con impuestos. En cambio, las Provincias no cuentan con impuestos propios, pero sí con la facultad de establecer un recargo sobre el Impuesto Municipal sobre Actividades Económicas (art. 124 L.R.H.L.); al igual que las Areas Metropolitanas, que pueden establecer un recargo sobre el Impuesto Municipal sobre Bienes Inmuebles (art. 133 L.R.H.L.). Las Comarcas tendrán los recursos que disponga la legislación autonómica que las cree, si bien con la prohibición de que, entre aquéllos, se incluyan los impuestos, recargos y participación en tributos estatales (art. 136 L.R.H.L.); por su parte las Mancomunidades municipales se financian con aportaciones de los municipios que las integran (art. 135), y, finalmente, las Entidades locales de ámbito territorial inferior al Municipio, pueden tener participación en los tributos del Municipio a que pertenezcan (art. 137 L.R.H.L.). La S.T.C. 233/1999 de 16 de diciembre, en recurso de inconstitucionalidad del art. 45.1 L.R.H.L. (V. crédito local; competencias de los entes locales; contribuciones especiales; gestión económica local; entidades locales; impuesto sobre bienes inmuebles; impuesto sobre vehículos de tracción mecánica; impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras; impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana; participación de los entes locales en tributos del estado y de las comunidades autónomas; tasas y precios públicos).

Tanto las provincias como los municipios, como organismos territoriales autónomos, tienen su propia hacienda con la que cubrir sus atenciones. Las Corporaciones locales formarán cada año su presupuesto ordinario para el ejercicio económico, generalmente coincidente con el año natural. Dicho presupuesto se nutrirá con los ingresos autorizados legalmente y se destinará a cumplir las obligaciones de carácter permanente, las de carácter temporal que no sean gastos de primer establecimiento, y a enjugar el déficit de ejercicios anteriores. No podrá aprobarse ningún presupuesto con déficit. Podrán formarse y aprobarse presupuestos extraordinarios en los que, normalmente, se incluirán gastos de primer establecimiento. En los presupuestos extraordinarios no se preverá nunca enjugar déficit de presupuesto ordinario.

Ley 7/1985, de 2 de abril de bases de Régimen local, artículos 105 a 116.