Competencias de los entes locales

Derecho Administrativo Local

La Constitución Española sienta el principio de descentralización en la organización de la Administración pública (artículo 103.1), y garantiza a los Municipios y Provincias «autonomía para la gestión de sus respectivos intereses» (art. 137), pero se ha conformado con establecer un criterio (el interés prevalente) que debe servir al legislador para la asignación de competencias, expresión con la que no intenta resucitar la teoría de los intereses naturales de los Entes Locales que, en razón de la creciente complejidad de la vida social, que ha difuminado la línea delimitadora de los intereses exclusivamente locales, abocaría en un extremado centralismo. En consecuencia, la autonomía local ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y Administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias.

Ahora bien, la forma de organización del Estado supone una distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en relación con las diversas materias o sectores que componen el actuar de público; lo que trae consigo que deba ser la legislación sectorial la que determine, en cada caso, las competencias que corresponden al Municipio y la Provincia, sin que la asignación de competencias pueda, por ello, efectuarla el Estado con ocasión de regular el Estatuto del Régimen local. Sin embargo, en cuanto este Estatuto tiene una situación especial en el ordenamiento, por ser la norma que concreta la autonomía local, puede establecer unos criterios que se imponen a las leyes, estatales y autonómicas, sectoriales. Desde esta perspectiva, el art. 2 de la L.B.L. establece que:

«Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos»

Sin embargo, los entes locales no podían reaccionar directamente contra las leyes que no les asignaren competencias propias para decidir en los asuntos que les afecten directamente; situación modificada una vez que la Ley Orgánica 7/1999 de 21 de abril, modificando la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, ha introducido el «conflicto en defensa de la autonomía local», que pueden plantear un número mínimo de municipios o Diputaciones Provinciales, en defensa de la autonomía local frente a normas con rango de Ley dictadas por el Estado o Comunidades Autónomas en relación con las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución, Estatutos de Autonomía, o leyes orgánicas u ordinarias dictadas para delimitar los ámbitos propios del Estado y las Comunidades Autónomas.

La Ley sectorial, atendiendo al criterio del art. 2 L.B.L., puede atribuir a los entes locales competencias como propias, o exclusivas, en una parte de la actuación pública. Pero también el Estado y las Comunidades Autónomas pueden atribuir a los entes locales la gestión de sus competencias, delegando en ellas las funciones correspondientes. Finalmente, hay supuestos de concurrencia competencial, de modo que la Ley asigne a «los poderes públicos» competencia sin excluir a ninguno de los entes territoriales, por lo que todos o cualquiera de ellos podrá intervenir en este campo.

Competencias del Municipio:

a) Principio general de capacidad.

La L.B.L. sienta un principio general de «capacidad de actuar» del Municipio en cuanto afecte a las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, lo que le permite intervenir en cualquier ámbito, independientemente de la atribución de competencias específicas. Dice así el art. 25 L.B.L.:

«El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal».

b) Competencias propias

Pero, además, la L.B.L. impone a la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas que atribuyan, en todo caso, competencias al Municipio en las siguientes materias: seguridad en los lugares públicos; ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas; protección civil, prevención y extinción de incendios; ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines; pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales; patrimonio histórico-artístico; protección del medio ambiente; abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores; protección de la salubridad pública; participación en la gestión de la atención primaria de la salud; cementerios y servicios funerarios; prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social; suministro de agua y alumbrado público; servicio de limpieza viaria; de recogida y tratamiento de residuos; alcantarillado y tratamiento de aguas residuales; transporte público de viajeros; actividades o instalaciones culturales y deportivas; ocupación del tiempo libre; turismo; participación en la programación de la enseñanza y cooperar con la Administración educativa en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervenir en sus órganos de gestión y participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria. Son materias en las que el legislador estatal ha entendido que hay siempre un interés municipal, cuya extensión corresponde determinar al legislador sectorial

c) Competencias de ejercicio obligatorio (Servicios mínimos).

En todo caso, la L.B.L. impone al legislador sectorial y a los propios Municipios que obligatoriamente ejerzan competencias en determinadas materias, estableciendo, si fuera preciso, los servicios públicos necesarios para una adecuada calidad de vida. Atendiendo la estructura de los Municipios establece una graduación en las competencias de ejercicio obligatorio, y así establece que:

- En todos los municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas.

- En los municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos.

- En los municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público .

- En los municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente.

Debiendo tenerse en cuenta que los «servicios obligatorios» son un derecho de los vecinos a un nivel de calidad de vida, sin que sea preciso que, siempre, el Municipio deba prestar por sí los servicios públicos correspondientes; por tanto, y desde la óptica municipal, los servicios enumerados son ámbitos competenciales, sujetos a la delimitación o concreción de la legislación sectorial, y que podrán desarrollarse mediante intervención administrativa en la actividad de los ciudadanos sin necesidad, en todos los casos, de prestación de servicios a los usuarios. Así ocurre, por ejemplo, con el control de alimentos y bebidas, o la protección del medio ambiente.

d) Competencias concurrentes.

Los municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad, y la protección del medio ambiente (art. 28 L.B.L.).

e) Competencias delegadas.

La Administración del Estado, la de las Comunidades Autónomas, e, incluso, otras entidades locales pueden delegar en los Municipios el ejercicio de competencias en materias que afecten a sus intereses propios, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana. La disposición o el acuerdo de delegación debe determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, así como el control que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos que ésta transfiera. En todo caso, la Administración delegante podrá, para dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar instrucciones técnicas de carácter general y recabar, en cualquier momento, información sobre la gestión municipal, así como enviar comisionados y formular los requerimientos pertinentes para la subsanación de las deficiencias observadas. En caso de incumplimiento de las directrices, denegación de las informaciones solicitadas, o inobservancia de los requerimientos formulados, la Administración delegante podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del municipio. Los actos de ésta podrán ser recurridos ante los órganos competentes de la Administración delegante. La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el municipio interesado y, en su caso, la previa consulta e informe de la Comunidad Autónoma, salvo que por Ley se imponga obligatoriamente, en cuyo caso habrá de ir acompañada necesariamente de la dotación o el incremento de medios económicos para desempeñarlos (art. 27 L.B.L.).

f) Ejercicio por el Municipio de actividades económicas o asunción de competencias en materias reservadas.

De los apartados anteriores resulta que el Municipio tiene determinado un ámbito de competencias, lo que le habilita para intervenir en las formas tradicionales de policía, fomento o servicio público; es decir, controlando y fomentando la actividad privada, o estableciendo los servicios necesarios para dar respuesta a las demandas sociales. En este último caso, cuando el Municipio presta servicios a los ciudadanos, interfiere, o puede interferir teórica o potencialmente, en la actividad de la empresa privada, a la que la Constitución garantiza su actuación «en el marco de la economía de mercado»; aunque la Constitución no afirma ni recoge el principio de subsidiariedad, en cuya virtud el sector público sólo puede intervenir para suplir la iniciativa privada, sino que, al contrario, reconoce que el sector público puede intervenir en el mercado en condiciones de igualdad con la empresa privada, y, además, que, mediante ley, se pueden reservar al sector público servicios esenciales. Y es a esta previsión constitucional a la que responde la L.B.L. (art. 86) declarando, por una parte, la posibilidad de que los Entes locales ejerzan actividades económicas (hay que entender en concurrencia en el mercado con otras empresas privadas) y, por otra parte, declarando la reserva en favor de las entidades locales de las siguientes actividades o servicios esenciales: abastecimiento y depuración de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos; calefacción; mercados y lonjas centrales; transporte público de viajeros. De manera que cuando un Municipio, en ejercicio de su capacidad o competencia, quiere hacer efectiva esta reserva debe tramitar un expediente especial, regulado por la ley, en el que se acredita la conveniencia y oportunidad de la actividad empresarial del ente local; y, a partir de ese momento, el Ente local es titular de esa actividad (monopolio), de manera que la empresa privada sólo podrá intervenir en la misma como gestor del servicio establecido (por ejemplo, concesionario), y que el Ente local podrá expropiar a las empresas que, hasta ese momento, habían venido ejerciendo en ese sector de actividad que ha pasado a ser público (V. municipalización).

Competencias de las Entidades Locales Menores:

Las Entidades Locales de ámbito territorial inferior al municipio tienen las siguientes competencias:

a) La construcción, conservación y reparación de fuentes, lavaderos y abrevaderos.

b) La policía de caminos rurales, montes, fuentes y ríos.

c) La limpieza de calles.

d) La mera administración y conservación de su patrimonio, incluido el forestal, y la regulación del aprovechamiento de sus bienes comunales.

e) La ejecución de obras y la prestación de servicios comprendidos en la competencia municipal y de exclusivo interés para la entidad, cuando no esté a cargo del respectivo municipio.

Competencias de la Provincia:

La Provincia, en cuanto entidad local, tiene como fin propio y específico, garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social y, en particular, asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal. En consecuencia, la Provincia tendrá las competencias que las leyes sectoriales le asignen, y, en todo caso, la coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de su prestación integral y adecuada; la asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión; la prestación de servicios de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal; y, en general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la Provincia. Hay, pues, dos competencias propias provinciales: a) la cooperación al ejercicio por los Municipios de sus competencias, y b) el fomento de los intereses provinciales, que juega como cláusula genérica de capacidad, similar a la establecida para los Municipios.

Para la cooperación a los Municipios, la Diputación aprueba anualmente un Plan Provincial de Cooperación a las obras y servicios de competencia municipal, financiado con medios propios de la Diputación, con aportaciones municipales, y con las subvenciones que acuerden la Comunidad Autónoma y el Estado con cargo a sus respectivos presupuestos. Por tanto, el Estado y la Comunidad Autónoma pueden sujetar sus subvenciones a determinados criterios y condiciones en su utilización y empleo; teniendo atribuida la Comunidad Autónoma la función de asegurar en su territorio la coordinación de los diversos Planes Provinciales.

Además, la Provincia puede ejercer funciones delegadas o asignadas por la Comunidad Autónoma, en cuyos supuestos queda sujeta a las facultades de dirección y fiscalización que se reserve la Administración delegante. Ya que, en efecto, las Provincias, al igual que los demás entes locales, pueden ejercer competencias propias pero, también, las que le deleguen o asignen las Administraciones Estatal y Autonómica.

Competencias de las demás Entidades Locales:

Las Leyes de las Comunidades Autónomas que creen las Comarcas y áreas Metropolitanas, deben determinar sus competencias. En cuanto a las Mancomunidades, son sus Estatutos los que deben regular el ámbito competencial que les corresponde.

Medios de ejercicio de las competencias locales:

La competencia atribuida a los entes locales habilita a éstos para intervenir en un ámbito material determinado. Pero esta intervención no necesariamente, y en todos los casos, exige el establecimiento de un servicio público, sino que el fin asignado a la competencia local puede conseguirse con medidas de policía y/o de fomento de la actividad de los particulares. En este sentido, el art. 84 de la L.B.L. faculta a las Corporaciones Locales para «intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios: ordenanzas y bandos; sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo; órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo».

Según este precepto (desarrollado por el art. 1 R.S.), el Municipio queda facultado para someter a previa licencia la actividad de los administrados cuando existiere perturbación o peligro de perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas, con el fin de restablecerlas o conservarlas; en materia de subsistencias, además, para asegurar el abasto de los artículos de consumo de primera necesidad, la calidad de los ofrecidos en venta, la fidelidad en el despacho de los que se expendan a peso o medida, la normalidad de los precios y la libre competencia entre los suministradores y vendedores; en el orden del urbanismo, también para velar por el cumplimiento de los planes de ordenación aprobados; en los servicios de particulares destinados al público mediante la utilización especial o privativa de bienes de dominio público, para imponer la prestación de aquéllos debidamente y bajo tarifa; y en los demás casos autorizados legalmente y por los motivos y para los fines previstos.

El Municipio, en ejercicio de sus competencias, puede dar órdenes individuales, constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo. En todo caso, el mandato debe ser congruente con los motivos y fines que lo justifiquen y ajustarse al principio de igualdad de trato de los administrados. Las Entidades locales pueden conceder subvenciones a los particulares cuyos servicios o actividades estén en relación con los fines atribuidos a la competencia local.

Finalmente, las Entidades locales pueden ejercer la iniciativa pública en actividades económicas, sujetándose a las leyes del mercado, y pueden establecer servicios públicos en desarrollo de las competencias atribuidas por la ley. Esta actividad prestacional puede realizarse individualmente por el ente local o asociado con otros entes locales (Mancomunidades), o con otras Administraciones públicas (Consorcios), o por medio de entidades supramunicipales (Comarca; Areas Metropolitanas; Provincia), o delegando su ejercicio en las Administraciones estatal o autonómica, o en otros Municipios o entidades locales.

El art. 85 L.B.L. clasifica los modos gestores de los servicios locales en modos de gestión directa e indirecta:

- La gestión directa adoptará alguna de las siguientes formas:

Gestión por la propia Entidad local.

Organismo Autónomo local.

Sociedad mercantil cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad Local.

- La gestión indirecta adoptará alguna de las siguientes formas:

Concesión.

Gestión interesada.

Concierto.

Arrendamiento

Sociedad mercantil y cooperativas legalmente constituidas cuyo capital social sólo parcialmente pertenezca a la Entidad local.

A la hora de elegir el modo gestor se imponen en la Ley una serie de limitaciones:

- Se impone la gestión directa para los servicios que impliquen ejercicio de autoridad, debiendo ser ejercidos necesariamente por funcionarios.

- Los servicios relacionados con actividades benéficas, carentes en principio de contenido económico, deben prestarse por gestión directa o concierto.

- Sólo podrán ser objeto de arrendamiento los servicios cuya instalación se haya hecho directamente por la Corporación, o que sea propiedad de ésta.

- Podrán crearse entes descentralizados con personalidad jurídica propia, cuando así lo aconsejen las necesidades de una mayor eficacia en la gestión, la complejidad de la misma, la agilización de los procedimientos, la expectativa de aumentar o mejorar la financiación o la conveniencia de obtener un mayor grado de participación ciudadana en la actividad de prestación de los servicios, pero deberá servir como criterio el principio de economía organizativa, de manera que su número sea el menor posible en atención a la correcta prestación de los mismos.