Educación

Derecho Administrativo

1. Planeamiento.

Es de Derecho natural que todos los hombres de cualquier raza, condición y edad, por poseer la dignidad de persona, tienen un derecho inalienable a una educación que responda al propio fin, al propio carácter, al diferente sexo y que se acomode a la cultura y tradiciones del país, y se abra, al mismo tiempo, a las relaciones con otros pueblos.

Es también de Derecho natural que los padres tienen derecho a que sus hijos reciban la educación tanto cívica como religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones. Surge así un derecho de los padres a elegir centro docente, y, consecuentemente, la posibilidad de diferentes ofertas educativas que presupone la existencia de la libertad de enseñanza.

2. Perspectiva internacional.

Suele ser frecuente apoyar y fundamentar el derecho a la educación en los textos internacionales sobre derechos humanos. Se citan en este sentido:

- Declaración Universal de Derechos Humanos. 10-XII-48 (art. 26.3).

- Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Bogotá, 2-V-48 (art. 30).

- Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales. París, 26-III-52 (art. 2).

- Declaración Universal de Derechos del Niño, 1959 (art. 7).

- Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en las esferas de la enseñanza. UNESCO, 14-XII-60 (art. 2.b).

- Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales. ONU, 16-XII-1966 (art. 13.3).

- Resolución Parlamento Europeo sobre libertad de enseñanza en la C.E.E., 1984.

Estos y otros documentos, que constituyen una especie de derecho común a todos los pueblos, contienen, esencialmente, las siguientes declaraciones:

1.ª Los padres tienen un derecho especial a la educación de los hijos.

2.ª Los padres tienen derecho a participar en las actividades educativas.

3.ª Los padres tienen derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos.

4.ª El Estado tiene el deber, en el ejercicio de sus funciones educativas, de respetar el derecho de los padres a asegurarse de que la educación de sus hijos sea conforme con sus convicciones religiosas y filosóficas.

5.ª La finalidad de la educación es el desarrollo pleno de la personalidad humana, el respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales, la comprensión, la tolerancia y la amistad entre las naciones y entre todos los grupos étnicos y religiosos. Sin embargo, a estas declaraciones internacionales hemos de hacerles algunas observaciones:

1.ª Como es sabido, una de las ideas fundamentadoras de las revoluciones de los siglos XVIII y XIX (francesa, americana e hispanoamericana) fue la de que los derechos naturales fundamentales estaban por encima del Estado. Con ello se conectaba con algo que era obvio en el pensamiento filosófico-jurídico de inspiración cristiana.

2.ª Pero el positivismo jurídico de la segunda mitad del XIX y primera del XX invirtió los términos, afirmando que todo derecho subjetivo tiene su origen en el reconocimiento que haga de él el Estado, y, junto con la escuela histórica, niega la existencia de unos derechos naturales y básicos de la persona.

3.ª En otra versión del positivismo, basado en las deficiencias del pensamiento racionalista, apoya el movimiento de la ilustración, en el que, hablando mucho de los derechos humanos, enfatizar su carácter individual, desconoce el sentido general o universal y los desprovee de fundamentación moral.

4.ª La reacción a los Estados colectivistas y totalitarios, después de la II Guerra Mundial, produce una renovación filosófica del iusnaturalismo, recuperándose la fundamentación moral de los derechos del hombre basada en su dignidad. Sin embargo, esto no es admitido por todos los países, aun firmantes de tales Declaraciones o Convenios.

5.ª Como última etapa del pensamiento actual, gran parte de juristas y filósofos, influenciados por el positivismo, por el historicismo y aun por el existencialismo, defienden una concepción del hombre en la que no se habla de naturaleza humana, produciéndose una sustitución del término «derechos naturales» por el de «derechos humanos». Y en este momento, los derechos humanos se conciben como libertades que se tratan de ampliar lo más posible mediante regulaciones legales obtenidas por el consenso entre concepciones diferentes.

Y es en estas regulaciones legales donde aparece la posible confusión. Porque después de que el racionalismo vacíe el derecho natural de sus bases metafísicas, rebelándose contra la Ley de la Naturaleza, exaltándose lo humano, proclamando la autonomía de la voluntad y transformando al hombre en la única norma de sí mismo, permite al liberalismo sentar las bases jurídicas del desarrollo del positivismo inspirador de aquellos textos, en lucha con el iusnaturalismo recobrado.

Por ello, aunque en los textos internacionales se reconozca que tienen su origen y fundamento en el hombre mismo; que no se tiene por pertenecer a la sociedad, sino que son naturales; que se trata de derechos reconocidos y no creados por el ordenamiento, y que su desconocimiento implicaría una injusticia; a pesar de todo esto, debe reconocerse:

a) Que no existe acuerdo sobre el significado de los conceptos manejados.

b) Que para fundamentar el derecho de los padres a la educación de los hijos, las declaraciones internacionales sobre derechos humanos, nos sirven como apoyo práctico, pero no es su auténtica fundamentación teórica.

3. Perspectiva constitucional.

3.1. Antecedentes.

A) Hasta el siglo XVIII, el derecho a la educación se configura con un contenido predominantemente privado y se ejercía por personas privadas, normalmente de naturaleza confesional. Hasta 1963, en que Louis-René de la Chalotais publica su «Ensayo de educación nacional», la vertiente pública de la educación no se abre camino en Europa. Se considera que la educación tiene un fin público que el Estado no puede desatender, sin que por ello se excluya la enseñanza privada.

B) La Revolución Francesa tiene la importancia de haber puesto de relieve la educación como derecho del hombre, aunque sin llegar a un reconocimiento legislativo, sino meramente teórico, por obra de Concorcet en su informe de la Asamblea emitido en 1792. Considera que la educación, para hacer efectiva la libertad y la igualdad, debe proporcionar a todos los hombres los conocimientos mínimos para poder cumplir los deberes del ciudadano, desarrollar los dones de cada hombre y contribuir al progreso de la especie humana. Trata de lograr un equilibrio entre la vertiente pública y privada de la educación, por cuanto que interesa tanto al Estado como a la sociedad y al individuo.

C) A lo largo del siglo XIX, el derecho a la educación, por una parte, se consolida como un derecho más dentro del conjunto de las libertades públicas reconocidas por el constitucionalismo europeo. Pero, por otra, la consideración del interés público de la educación se reconoce también en las mismas Constituciones, dando lugar a un apasionado antagonismo entre ambas concepciones, del que nace el problema que hoy se plantea genéricamente como «libertad de enseñanza».

D) Etapas recorridas por España:

a) Constitución de Cádiz de 1812: generaliza la enseñanza básica al ordenar que en todos los pueblos de la Monarquía haya escuelas capaces de ofrecer unos conocimientos mínimos y una información básica (catecismo católico y obligaciones civiles). Atribuye al Estado las competencias educativas (planes, creación y supresión de centros) con tendencia informadora y centralizadora.

b) Reglamento General de Instrucción Pública de 1821 (Jovellanos y Quintana): consagra la centralización; concibe la instrucción como universal, pública, gratuita y libre; se abre paso a la libertad de enseñanza concebida como derecho a elegir, fundar y mantener centros docentes.

c) Ortiz de Azcárate, que inspira el Plan Pidal de 1845, dice en su libro «De la instrucción pública en España» que si el Estado representa la sociedad, él debe ser quien enseñe, pues sólo donde reside la soberanía, reside el derecho a educar, y si se traslada la soberanía a la sociedad civil, sólo a esta sociedad corresponde el dirigir la enseñanza, con exclusión de toda otra sociedad, corporación, clase o instituto que no tenga el mismo pensamiento que la sociedad civil.

d) Con el acceso al poder de los protagonistas y el inicio de la década moderada, se promulga en 1857 la Ley Moyano, en la que, por un lado, se declara obligatoria la enseñanza elemental y se impone a los padres el deber de enviar a sus hijos a la escuela pública, a no ser que se les proporcione esta clase de instrucción «en sus casas o establecimiento particular». Se aborda la financiación de una manera curiosa: se declara gratuita la enseñanza elemental en las escuelas públicas, salvo que los padres o tutores puedan pagarla. Y esto se acredita con una certificación expedida por el cura párroco y visado por el alcalde.

e) La revolución de septiembre de 1869 consagra por vez primera, y de forma inequívoca, la libertad de enseñanza al reconocer en el 24 el derecho a fundar y mantener establecimientos de instrucción o educación, sin previa licencia, salvo la inspección por razones de moralidad e higiene. Lo importante es que este precepto está encuadrado en el Título I, dedicado a los españoles y sus derechos, por lo que la educación se concibe como una de las libertades públicas reconocidas por el Estado.

f) La Restauración continúa la tradición constitucional de recoger el derecho a la educación dentro del Título I, los españoles y sus derechos, como derecho a fundar y sostener establecimientos de instrucción o educación (art. 12), pero «con arreglo a las leyes». He aquí la diferencia. Mientras los progresistas de 1869 afirmaban la libertad de enseñanza «sin previa licencia», los conservadores de Cánovas y también los liberales de Sagasta la someten a un régimen jurídico de autorización previa.

Si bien durante el periodo de la Restauración surgió una gran polémica sobre los límites de la libertad de enseñanza, las condiciones para la autorización de centros y la libertad de cátedra es lo cierto que la libertad de enseñanza entendida como derecho a fundar y mantener centros docentes es una constante del liberalismo español y de la tradición constitucional, que se rompe con la Constitución republicana de 1931.

g) La Constitución de 1931, en su art. 26, decreta la disolución de la Compañía de Jesús, prohíbe la enseñanza a las demás órdenes religiosas y relega a la ley ordinaria la determinación de las condiciones para autorizar la enseñanza en establecimientos privados. Establece el sistema de escuela unificada, enseñanza primaria obligatoria y gratuita, carácter laico y descentralización en las regiones autónomas.

h) Por último, el Estado surgido en 1939 reconoce en el Fuero de los Españoles el derecho a la educación, que podrá efectuarse en centros privados o públicos a su libre elección, derecho que se recoge en le Ley de Principios Fundamentales del Movimiento. Este sistema implicaba: derecho a la educación, derecho a elegir centro docente, derecho a fundar y mantener establecimientos docentes.

3.2. La Constitución vigente declara en su art. 27 que:

1. Todos tienen derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza.

2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales.

3. Los poderes públicos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones.

4. La enseñanza básica es obligatoria y gratuita.

5. Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes.

6. Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales.

7. Los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrán en el control y gestión de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los términos que la ley establezca.

8. Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes.

9. Los poderes públicos ayudarán a los centros docentes a que reúnan los requisitos que la ley establezca.

10. Se reconoce la autonomía de las Universidades en los términos que la ley establezca.

Este precepto debe ser completado con la doctrina emanada del TC en dos importantes sentencias. La primera, de 13 de febrero de 1981, dictada en el recurso interpuesto contra la Ley Orgánica reguladora del Estatuto de Centros Docentes. La segunda, de 18 de junio de 1985, dictada en el recurso interpuesto contra la Ley Orgánica del Derecho a la Educación (L.O.D.E.).

4. Perspectiva legal.

En la legislación vigente, la educación persigue como fines especiales, el pleno desarrollo de la personalidad del alumno; la formación en el respeto de los derechos y libertades fundamentales dentro de los principios democráticos de convivencia; la adquisición de hábitos intelectuales y técnicas de trabajo, así como de conocimientos científicos, técnicos, humanísticos, históricos, estéticos; la capacitación para el ejercicio de actividades profesionales; la formación en el respeto al pluralismo; la preparación para participar activamente en la vida cultural y social, y la formación para la paz, la cooperación y solidaridad entre los pueblos.

De acuerdo con la regulación actual, la L.O. 1/1990 de Ordenación General del Sistema Educativo, dicho sistema tendrá como principio básico la educación permanente. A tal efecto, preparará a los alumnos para aprender por sí mismos y facilitar a las personas adultas su incorporación a las distintas enseñanzas. El sistema educativo se organizará en niveles, etapas, ciclos y grados de enseñanza, de tal forma que se asegure la transición entre los mismos y, en su caso, dentro de cada uno de ellos.

El sistema educativo comprenderá enseñanzas de régimen general y enseñanzas de régimen especial. Constituyen enseñanzas de régimen general las siguientes:

a) Educación infantil.

b) Educación primaria.

c) Educación secundaria, que comprenderá la educación secundaria obligatoria, el bachillerato y la formación profesional de grado medio.

d) Formación profesional de grado superior.

e) Educación universitaria.

Son enseñanzas de régimen especial las siguientes:

a) Las enseñanzas artísticas.

b) Las enseñanzas de idiomas.

La educación primaria y la educación secundaria obligatoria constituyen la enseñanza básica, que comprende 10 años de escolaridad, iniciándose a los 6 años de edad y extendiéndose hasta los 16. La enseñanza básica es obligatoria y gratuita.

La educación superior corresponde a la Universidad, que la realiza mediante la docencia, el estudio y la investigación. Legalmente se atribuyen a la Universidad las funciones de creación, desarrollo, transmisión y crítica, de la ciencia, la técnica y la cultura; la preparación para el ejercicio de actividades profesionales; el apoyo científico y técnico, el desarrollo cultural, social y económico, y la extensión de la cultura universitaria.

Las Universidades tienen autonomía para la elaboración de sus Estatutos; elección y remoción de sus órganos de gobierno; aprobación y gestión de sus presupuestos; establecimiento y modificación de plantillas; selección, formación y promoción del personal docente; aprobación de planes de estudio; admisión y exámenes de alumnos; expedición de títulos y diplomas; etc.

Las Universidades pueden ser públicas y privadas. Las públicas se crean por Ley de las Cortes o del Parlamento Autónomo y están básicamente integradas por Departamentos, Facultades, Escuelas Técnicas Superiores, Escuelas Universitarias o Institutos Universitarios.

Cada Universidad se rige por unos Estatutos, en los que se establecen los Órganos de gobierno (Consejo Social, Claustro, Junta de Gobierno, Juntas de Facultades o Escuelas y Consejos de Departamentos o Institutos, Rector, Vicerrector, Secretario General, Gerente, Decanos, Directores de Escuelas, de Departamentos y de Institutos); los deberes y derechos de los profesores y alumnos; el régimen de ingreso; el régimen económico-financiero, entre otras cuestiones.

Los profesores de la universidad son funcionarios docentes que se integran de los siguientes cuerpos: de Catedráticos, de Profesores titulares de Universidades de Catedráticos y Escuelas Técnicas y de Profesores titulares de Escuelas Técnicas.

Las Universidades privadas se reconocen por Ley de las Cortes o de las Asambleas Legislativas. El gobierno determina el número de centros y las exigencias materiales y de personal que con carácter mínimo han de reunir las universidades privadas. Los títulos expedidos que estas universidades deben ser homologados por el gobierno. Unas normas propias de organización y funcionamiento regulan las universidades privadas.

5. Perspectiva ideológica.

La libertad de enseñanza es campo de batalla de la lucha ideológica de nuestros días. Se produce y se desarrolla así un enfrentamiento entre una concepción tradicional, positiva, creadora, impulsora y defensora de la libertad de enseñanza, cuyas notas esenciales son: libertad de crear, dirigir y gestionar centros docentes: posibilidad de elegir el profesorado; posibilidad de elegir un ideario; Derecho natural de los padres a la educación de sus hijos y a elegir el tipo de educación; obligación de financiar los centros privados; derecho del ciudadano a recibir educación; es el derecho a la educación y ese derecho se satisface por el Estado o por los particulares.

Frente a ella, una concepción socialista, restrictiva y limitadora de la libertad y la iniciativa individual, informadora y estabilizadora, cuyas notas esenciales son las siguientes:

Libertad genérica en todo ciudadano de exponer sus concepciones sobre cualquier tema de manera sistemática; libertad comprensiva de la Cátedra y fundación de centros (ésta es, por tanto, una libertad auxiliar); niega la obligación de subvencionar centros privados; la libertad de enseñanza es consecuencia de la libertad de pensamiento o expresión o libertad religiosa; el derecho a la educación equivale a un derecho social, pero no a una libertad pública, que exige actividades públicas de prestación, pero que sólo se puede exigir de acuerdo con lo dispuesto en las leyes.