Mercados

Derecho Administrativo Local

Tradicionalmente se ha reconocido competencia a los Municipios para atender al abastecimiento de las poblaciones; competencia de policía administrativa para regular los precios y la calidad de los alimentos desde el punto de vista sanitario, y competencia para organizar ferias y mercados. Hay una primera referencia al mercado, en sentido económico, como encuentro de compradores y vendedores que contribuye a la formación del precio, que se recogía en el Código de Comercio de 1885, bajo la rúbrica de «Lugares y casas de contratación mercantil», defiriendo a la autoridad administrativa la regulación de las «ferias, mercados y tiendas» (arts. 81 y ss). Con ello se está haciendo referencia a una segunda acepción del mercado, como «lugar» destinado a estas reuniones; se habla, entonces, de ferias, mercados y lonjas como espacios delimitados a este fin, normalmente en la vía pública o en terrenos o edificios públicos (de ahí que el primer título de intervención pública derive de la demanialidad de los terrenos o edificios). La realidad social establecerá la diferenciación entre ferias (reuniones periódicas en intervalos cortos), mercados y lonjas (lugares de contratación de mercaderías específicas: lonjas de pescado, por ejemplo) y otras modalidades de ventas (ambulante-itinerante en vehículos-tienda, domiciliaria, a distancia, automática, en mercadillos, etc.). También se diferencian los mercados minoristas (o de barrio o distrito) y mayoristas (o centrales), diferenciación que atiende al nivel o grado comercial a que responden las transacciones. A su vez, por la posición de los mercados mayoristas en el ciclo de comercialización de artículos alimenticios, se diferencian los mercados de producción o de origen y los mercados de consumo o destino.

La crisis de los abastecimientos que se hace notar a principios del siglo XX obliga a dictar distintas disposiciones (Real Decreto de 30 de marzo de 1905, sobre mercados; Real Decreto de 6 de abril de 1.905, sobre mataderos) que habilitan al Municipio para edificar estructuras estables de mercados (que se inspiran técnicamente en las «Halles Centrales» de París). Frente a la concepción liberal del siglo XIX, que sólo admitía la gestión de servicios por medio de concesionario, surge, ahora, un movimiento municipalizador que no sólo permite la «gestión directa» por el Municipio, sino que, además, permite que determinados sectores económicos, sean declarados monopolio municipal (V. municipalización; abastos). Es en el art. 19.b R.S. donde, por primera vez, aparece el concepto de mercado mayorista, al permitir que las Ordenanzas municipales declaren obligatoria «la utilización por los abastecedores mayoristas de mercados al por mayor, con el fin de promover la concurrencia». Ahora bien, el art. 20 R.S. se cuida de precisar que «cuando, por razones sanitarias o de otra índole, fuera obligatoria la introducción, manipulación o suministro de artículos de primera necesidad a través de alhóndigas, mataderos, mercados u otros centros semejantes y quedara prohibido su realización fuera de ellos, no podrá impedirse el acceso a las personas que desearan ejercer el tráfico para el que se hallaren instituidos ni limitar el número de los autorizados, salvo disposición legal o reglamentaria en contrario».

Al amparo de estas disposiciones algunos Municipios establecieron los denominados «perímetros positivos y negativos» de protección del mercado (tanto minorista como mayorista). Perímetros positivos que imponen el uso forzoso del mercado para la introducción o venta de productos alimentarios destinados al abastecimiento de la población; perímetros negativos en los que se prohíbe la apertura de nuevos establecimientos similares a los instalados en el mercado en una zona determinada.

La C.E. ha impreso un giro sustancial en la definición de las competencias locales (V. competencias de los entes locales), por lo que la L.B.L. se limita a establecer que la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas deberá reconocer al Municipio competencia, entre otras materias, en la de «abastos, mataderos, ferias, mercados, defensa de usuarios y consumidores» (art. 25.2.g L.B.L.); el art. 26 L.B.L. impone que los Municipios, por sí o en régimen asociativo, presten a sus vecinos los servicios que, en atención al nivel poblacional del Municipio, establece. Así, se declaran «servicios obligatorios», en todos los Municipios, el «control de alimentos y bebidas» (art. 26.1.a L.B.L.), en los municipios con población superior a 5.000 habitantes, además, el de «mercado» (art. 26.1.b), y en los municipios con población superior a 20.000 habitantes, además, el de «matadero» (art. 26.1.c). Imposición al Municipio de prestar estos servicios que genera, correlativamente, el derecho de los vecinos de «exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, en el caso de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio» (art. 18.1.g) L.B.L.). En virtud de esta competencia, el Municipio podrá intervenir la actividad de los administrados sometiendo a la empresa privada que actúe en estos ámbitos a la obtención de previa licencia (art. 84.1.b L.B.L. y art. 22 R.S.), y podrá efectuar una actividad prestacional de dación de bienes mediante el establecimiento del servicio, que tendrá la calificación de servicio público (art. 85.1 L.B.L.). En este sentido, la S.T.S. de 2 de febrero de 1987 (RA 2045), con referencia a la legislación anterior y a un mercado minorista, señala que «si bien es cierto que el art. 103.e de la Ley de Régimen Local prevé la obligatoria prestación del servicio de mercado en los municipios con núcleos urbanos de más de 5.000 habitantes, de ello no puede seguirse que toda actividad comercial privada asimilable a la de mercado en cuanto a la forma externa de desarrollo haya de ser considerada como una forma de gestión indirecta del servicio público municipal del mercado. Habiéndose de afirmar, por el contrario que, para que tal actividad de los particulares pueda inscribirse en la naturaleza propia de un servicio público local, habría de responder a una previa encomienda administrativa, subsiguiente al ejercicio de la potestad municipal de constituir los servicios públicos de su competencia y organizar y reglamentar las modalidades de prestación de los que establezcan, ya que ambos conjuntos de elementos son los que integran la figura jurídica del servicio público en el ordenamiento jurídico local [...]. Por lo que ha de concluirse que al no haberse constituido, ni organizado ni disciplinado la actividad de mercado en dicho municipio al modo de los servicios públicos locales, su desarrollo por los particulares, a efectuar en establecimientos y mediante la utilización de medios de propiedad privados, no conforma una modalidad de actividad administrativa [...]».

Es decir, el Municipio está obligado a prestar a sus habitantes el servicio de «mercado», servicio que, en principio, se presta en concurrencia con la libre iniciativa privada (art. 38 C.E.), sin perjuicio de la posibilidad, antes vista, de poder imponer la utilización por los abastecedores mayoristas de mercados al por mayor (art. 19.b R.S.). Pero, además, las Entidades locales pueden transformar el mercado o matadero en servicio público integral, a través de la municipalización, en cuya virtud estos sectores de actividad quedan sustraídos de la libre empresa y reservados a la titularidad del ente local municipalizador. En efecto, el art. 86.3 L.B.L., en desarrollo de las previsiones constitucionales (art. 128.2 C.E.), declara la reserva en favor de las entidades locales de actividades o servicios que califica de esenciales, y, entre ellos, los «mataderos, mercados y lonjas centrales». Pero esa reserva es una mera potencialidad, o posibilidad, de la que los entes locales podrán, o no, hacer uso; siendo necesaria para que la reserva sea efectiva que el ente local tramite y apruebe expediente (de municipalización) en el que se acredite la conveniencia y oportunidad de la medida, pudiendo efectuar la municipalización en régimen de monopolio (con aprobación de la respectiva Comunidad Autónoma), lo que habilita para expropiar las empresas que vinieran desarrollando su actividad en el sector municipalizado (arts. 97 y 98 del T.R.).

Tras el periodo de la Guerra Civil y en el de la Segunda Guerra Mundial, el Estado asumió la competencia en materia de subsistencias, a través de la Comisaría de Abastecimientos y Transportes, a la que el Decreto de 9 de noviembre de 1956 atribuía la dirección técnica, coordinación y orientación precisa para el logro de la necesaria unidad de acción sobre mataderos, mercados mayoristas de origen y destino y mercados minoristas. En el año 1959 se cierra el periodo de una política de abastos y se inicia el de una verdadera política comercial, en el que la Administración del Estado decide actuar en la modernización de las estructuras comerciales, y es así que, con este fin, la Ley de 28 de diciembre de 1963, aprobatoria del I Plan de Desarrollo, habilita la creación de empresas nacionales para la ejecución del programa de inversiones públicas (en el que se incluye la creación de «mercados nacionales»). En base a lo cuál el Decreto 975/1976 de 7 de abril autoriza la constitución, con carácter de empresa nacional, de la sociedad Mercados Centrales de Abastecimiento, S. A. (MERCASA), cuyo objeto social será «la construcción e instalación de mercados centrales, dotados de depósito, tipificación y lonja, explotación y gestión de los construidos e instalados, así como contribuir con su actuación al mejoramiento del ciclo de comercialización de los artículos alimenticios, con facultades para la realización de estos objetivos no sólo en forma directa sino mediante la constitución de sociedades mixtas con Corporaciones públicas y particulares».

La imbricación de las competencias estatales y municipales se produce, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 975/66 y en la legislación local, por la participación accionarial de MERCASA y Ayuntamientos (con simbólica participación accionarial de usuarios, en algunos casos) en sociedades de economía mixta, como modo gestor de los Mercados Mayoristas. El servicio que se presta no es el suministro al por mayor de servicios alimentarios, sino el de mercado (con el significado al principio visto, de organización localizada puesta al servicio de abastecedores mayoristas y comerciantes minoristas), la actividad de mayorista queda, por tanto, atribuida a la libre empresa. Así lo pone de relieve la S.T.S. de 19 de junio de 1970 (RA 3413), haciendo referencia a la municipalización de una Lonja de Pescado:

«No se ha solicitado, y claro que tampoco decidido, municipalización alguna con monopolio de suministro de pescado mediante su adquisición en firme o venta de éstos en comisión por la Corporación municipalizadora, sino que ésta se reduce a la institución del establecimiento de la lonja con sus instalaciones para el aprovechamiento exclusivo de ellas en el término municipal; simple monopolio de lonja [...] que se traduce en proporcionar contra pago de tarifa el edificio acondicionado para el mercado o contratación de los pescados que a él han de llevar los vendedores a la vez que concurren los compradores, al por mayor o libremente [...] sin que el Ayuntamiento incida en tales operaciones de compraventa ni tenga otra intervención que la de inspección y funcionamiento de los servicios [...] de modo que es el servicio de la Lonja como tal el que se municipaliza con monopolio y no los servicios de suministro al por mayor de pescados mediante su adquisición y venta [...]».

Del mismo modo, la S.T.S. de 5 de febrero de 1974 (RA 631) declarará que el concesionario del mercado municipal «ni compra ni vende, se limita a crear el marco adecuado dentro del cual serán otros quienes operen como mayoristas de productos perecederos». De aquí que el mayorista deba proveerse, por una parte, de licencia municipal para el ejercicio de su actividad en el mercado y, de otra, de un «derecho de ocupación» de un local en el mercado. En este sentido, la S.T.S. de 25 de enero de 1960 (RA 741) indica que «las autorizaciones o licencias para operar en los Mercados centrales no pueden confundirse con las concesiones de puestos o situados en los mismos». Desde esta óptica, es lógica la caracterización del contrato de locación de puestos en los Mercados como contrato de arrendamiento, si bien, en algunos casos, se ha conceptuado de concesión de uso privativo del bien de dominio público que es el mercado (S.T.S. de 30 de septiembre de 198. RA 4663).

El posterior Real Decreto 1.882/1978 de 26 de julio (actualmente vigente) derogó el Decreto 1.560/1970, suprimiendo los perímetros positivos y negativos de protección que regulaba éste, y gran parte de las intervenciones establecidas en favor de la Administración del Estado, que se sustituyen por la exigencia a las Centrales de Distribución, creadas al amparo del Decreto 3.624/1974, de unos mínimos de tonelaje de comercialización y de su inscripción en el Registro administrativo, de forma que la inscripción en éste «llevará aparejada el que los Ayuntamientos no puedan denegar por razones de mercado las licencias necesarias para la comercialización de los productos» (art. 8). Igualmente, se declara que «las operaciones de comercio al por mayor de productos alimenticios perecederos para el abastecimiento a las poblaciones se realizará a través de los mercados mayoristas y de los canales alternativos de comercialización» (art. 1), y con derogación tácita de los arts. 19 y 20 del R.S., se prescribe que «las inspecciones sanitarias, el reconocimiento de mercancías, así como el control de pesos y medidas, serán realizados por los servicios competentes en cada caso, en los lugares de venta correspondientes a cada circuito o forma de comercio» (art. 5).

Aunque desde el punto de vista de la estructura interna plural o compuesta de la organización territorial del Estado (art. 137 C.E.), el «comercio interior» es competencia, en principio, asumible, vía estatutaria, por las Comunidades Autónomas (arts. 148.1.12 y 13 en relación con el art. 149.1.26), sin embargo esta competencia autonómica debe asumirse «de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general», lo que ha llevado al Tribunal Constitucional a reconocer competencia estatal cuando su actuación viene exigida por la ordenación económica general y el principio de mercado nacional único (SS.T.C. 1/1982, 32/1983, 11/1984, 24/1986 y 88/1986, entre otras). Además, la ordenación comercial entra en fácil conexión con otros títulos de competencia estatal como son la sanidad, protección de los consumidores, Derecho Civil, Derecho Mercantil, publicidad, etc. lo que legitima, también, actuaciones estatales. Según las previsiones constitucionales, cinco Comunidades Autónomas han asumido el mercado interior, como competencia exclusiva (País Vasco, Galicia, Andalucía, Navarra y Valencia), mientras que el resto tiene competencias meramente ejecutivas, salvo Aragón, que dispone, además, del desarrollo legislativo. Lo que significa que la ordenación y estructuración del mercado de la distribución corresponde en primera instancia a las Comunidades Autónomas, y es en ejercicio de estas competencias que las Comunidades Autónomas han aprobado diversas leyes sobre el comercio ambulante y minorista (Cataluña, Leyes 1/1983 de 18 de febrero, de regulación de determinadas estructuras comerciales; 3/1987 de 9 de marzo, de equipamientos comerciales, y 23/1991 de 29 de noviembre, del comercio); País Vasco, Ley 9/1983 de 19 de mayo; Valencia, Ley 6/1986 de 29 de diciembre; Galicia, Ley 10/1988 de 20 de julio; Andalucía, Ley 9/1988 de 25 de noviembre; Navarra, Ley 13/1989 de 3 de julio; Aragón, Ley 9/1989, de 5 de octubre). Textos legislativos a los que deben unirse los relativos a Ferias y de defensa del consumidor. Planteados recursos de inconstitucionalidad contra algunas de estas leyes autonómicas, el T.C. (SS.T.C. 42/1985, de 15 de marzo; 225/1993 de 8 de julio; 227/1993 de 9 de julio; 228/1993 de 9 de julio; 264/1993 de 22 de julio) recuerda que el art. 38 C.E. «viene a establecer los límites dentro de los que necesariamente han de moverse los poderes constituidos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema económico de nuestra sociedad. Límites cuyo mantenimiento está asegurado [...] por una doble garantía, la reserva de Ley y la que resulta de la atribución a cada derecho o libertad de un núcleo que el legislador no puede disponer, de un contenido esencial»; de modo que del art. 38 C.E. deriva «el reconocimiento a los particulares de una libertad de decisión no sólo para crear empresas y, por tanto, para actuar en el mercado sino también para establecer los propios objetivos de la empresa y dirigir y planificar su actividad en atención a sus recursos y a las condiciones del propio mercado», aunque esta «actividad empresarial [...] ha de ejercerse [...] con plena sujeción a la normativa sobre ordenación del mercado y de la actividad económica general», por lo que «no cabe estimar que del Derecho Constitucional de libertad de empresa del art. 38 C.E. se derive necesariamente la libertad de apertura y cierre de los locales comerciales [...] (pues) [...] no toda incidencia es un obstáculo y éste sólo existe cuando así se desprenda de la finalidad de la norma autonómica o de sus consecuencias objetivas». En consecuencia, la S.T.C. 225/93 considera constitucionalmente legítima la Ley autonómica que habilita al Gobierno de la Comunidad para establecer las normas a las que deberán ajustarse las Ordenanzas municipales en materia de apertura de establecimientos comerciales, y que impone autorización autonómica para la apertura, modificación o ampliación de grandes superficies comerciales; considerando la S.T.C. 264/93 que no atenta a la autonomía local el que, para las grandes superficies comerciales, se exija, además de la licencia municipal, autorización autonómica.

Además, las leyes autonómicas, a que acabamos de hacer referencia, se enfrentan a nuevas modalidades de «comercio en grandes superficies», al que se da respuesta, entre otras técnicas, mediante el denominado urbanismo comercial en que la racionalización de los equipamientos y estructuras comerciales pasa a formar parte de los objetivos de la planificación. No es de extrañar, por tanto, que la primera experiencia municipal de planificación comercial haya revestido la forma de un plan urbanístico. Se trata del Plan Especial del Equipamiento Comercial Alimentario de Barcelona, aprobado definitivamente por resolución de la Corporación Metropolitana de Barcelona de 24 de abril de 1986, y que la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona de 19 de febrero de 1988 consideró ajustado a Derecho. Pero existen aspectos a planificar que sólo forzadamente entran dentro del urbanismo, y es por eso que la Ley de Cataluña 3/1987 prevé que, además de la adecuación a objetivos comerciales de la planificación urbanística, pueda existir, independientemente de ella una planificación comercial. El nuevo instrumento de planificación es el Programa de Orientación para el equipamiento comercial, que es aprobado por los Ayuntamientos respectivos y sujeto a aprobación definitiva por las Comisiones Territoriales de Equipamientos comerciales; Comisiones que deben emitir informe favorable, previo a la licencia municipal de apertura de establecimientos, entre otros casos, cuando se trata de «lonjas, centros de contratación con presencia física de mercancías, y mercados mayoristas» (art. 10 de la Ley 3/87). La S.T.C. 227/1993 de 9 de julio, enjuiciando estas intervenciones autonómicas, señala que «Esta regulación [...] no puede decirse que traspase límite constitucional alguno a la competencia autonómica sobre ordenación del comercio y defensa de los consumidores (art. 12.1.5 E. Cat), ni que vulnere el derecho fundamental a la libertad de empresa o la unidad del mercado nacional, ni que acabe por redundar en un inconstitucional obstáculo, por razones territoriales, a la libertad de establecimiento de las personas en todo el Estado».

La Ley 7/1996 de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, reserva a las Comunidades Autónomas el establecer los requisitos en virtud de los cuales se otorgará la calificación de gran establecimiento, teniendo este carácter, en todo caso, los establecimientos comerciales que, destinándose al comercio al por menor de cualquier clase de artículos, tengan una superficie útil para la exposición y venta al público superior a los 2.500 m2. Su apertura estará sujeta a licencia comercial específica cuyo otorgamiento corresponderá a la Administración Autonómica. Pero, como principio general se establece que la utilización legítima del suelo para la instalación de establecimientos comerciales constituye una facultad que se ampara en el principio de libertad de empresa. La Ley regula, como ventas especiales, la venta a distancia, la venta automática, y la venta ambulante o no sedentaria (V. abastos).

En su sentido tradicional, son reuniones públicas de vendedores ambulantes dedicadas a la contratación, pudiendo celebrarse con carácter periódico o tener carácter permanente. La periodicidad suele ser semanal o mensual, pero los hay diarios. Los mercados ofrecen a los vendedores la oportunidad de dar fácil salida a sus mercancías, sea en el tráfico normal o al detall; para los compradores, ofrecen la ventaja de poder hallar productos que no se encuentren en los establecimientos fijos. La regulación jurídica de la organización de los mercados pertenece a las normas administrativas. En un sentido más amplio y actual, es el lugar teórico donde se forma el precio de un producto por el adecuado ajuste de su oferta y su demanda.

Código de comercio, artículos 85 a 87.