Ordenación económica

Derecho Administrativo

Desde una perspectiva jurídica, con este término se suele aludir al modo en el que el Derecho influye sobre la actividad económica, conformándola. Este fenómeno que, en mayor o menor medida, siempre se ha dado en la Historia, cobró especial relevancia en los ordenamientos occidentales a partir de la I Guerra Mundial. La concepción liberal decimonónica partía de la idea de la existencia de una ordenación natural de la economía: el mercado tendría sus propias «leyes» internas, no escritas, que, a modo de mano invisible (en la terminología de ADAM SMITH), lo guiarían de modo positivo y racional. Por consiguiente, el papel del Derecho en este campo debía reducirse al mínimo posible, pues en caso contrario produciría un efecto distorsionador sobre una realidad que funcionaría bien por sí sola. La evolución de los acontecimientos hacia finales del siglo XIX permitió, no obstante, constatar las disfunciones de esta tesis, al menos en su formulación más radical. Poco a poco se fue afianzando la idea de que el Estado no podía ser neutral ante la conformación de la realidad social, aceptándola como algo que le venía dado de forma inevitable. Los poderes públicos terminaron por asumir que no sólo podían, sino que debían intervenir activamente sobre ella.

Consecuencia de lo expresado, fue una progresiva juridificación de la actividad económica, una ordenación jurídica de la economía, como terminó por denominarse. Pese a ello, y dado el propio contexto histórico en el que surge el concepto, éste se desarrolla inicialmente con un sentido más reducido que el que parece deducirse de su tenor literal. Como ha destacado el profesor SEBASTÍAN MARTÍN-RETORTILLO («Derecho Administrativo Económico», vol. I, La Ley. Madrid, 1991) el concepto de Derecho de la Economía se forma en Alemania durante la I Guerra Mundial entendido como un «Derecho de Guerra», una respuesta a las necesidades de ordenación de los recursos surgidas en un tipo de contienda de perfiles entonces novedosos (como, por ejemplo, lo fue -frente a las antiguas guerras de «ejércitos»- la plena implicación de la población civil en ella). Puede entenderse lógicamente que, con estas premisas, la idea de un Derecho económico se centrara en cómo regular la intervención directa de los poderes públicos en el mantenimiento de la necesaria producción de bienes y servicios. Al término de la conflagración bélica las propias necesidades de reconstrucción de una Europa en ruinas apoyan la consolidación de aquel Derecho, concebido inicialmente como algo transitorio y coyuntural. La ordenación jurídica de la Economía se identifica así principalmente durante gran parte del siglo XX con la regulación de la intervención estatal en la actividad económica. Desde esta perspectiva, se comprende que la nueva disciplina se considerara pronto comprendida en el ámbito del Derecho Público.

No obstante lo dicho, los excesos de las políticas intervencionistas y el consiguiente abandono de sus planteamientos más radicales llevaron posteriormente a una ampliación del concepto que comentamos. La ola de liberalizaciones que ha presidido este final de siglo no ha supuesto un mero retorno al liberalismo decimonónico y su modelo abstencionista puro, como a menudo se denuncia con excesivo simplismo. Muy por el contrario ha determinado una nueva forma de concebir la ordenación de la economía, basada no tanto en la intervención material de los poderes públicos, sino -dentro de un marco abierto en principio a todos los sujetos, públicos y privados- en el establecimiento de regulaciones especialmente severas y rigurosas, que delimiten unas reglas del juego precisas y claramente definidas. De esta forma, sin abandonar totalmente la intervención directa, el peso del papel del Estado ha terminado por desplazarse principalmente en una doble dirección: por un lado, como normador minucioso de la economía; por otro, como instancia de permanente control y vigilancia, manifestación de lo cual es, por ejemplo, el surgimiento en una gran mayoría de países de Consejos o «Tribunales» de índole administrativa encargados de velar por la integridad del mercado (como lo es en España el Tribunal de Defensa de la Competencia), así como de órganos, comisiones o agencias independientes especializadas en subsectores económicos de particular relieve (telecomunicaciones, energía, mercados bursátiles, etc.). Como puede verse, ahora más que nunca la expresión ordenación jurídica de la actividad económica responde a su tenor literal, abandonando la noción estricta con la que se entendió previamente.

La transformación del concepto ha llevado consigo una ampliación del círculo de disciplinas afectadas por él, que, en la actualidad, ya no casa bien con la tradicional distinción entre Derecho Público y Derecho Privado. La ordenación jurídica económica, el Derecho Económico, como señala el profesor GASPAR ARIÑO ORTIZ (Principios de Derecho Público Económico. Ed. Comares, Granada, 1999), con cita, a su vez, de ÁNGEL ROJO, se plantea hoy como «categoría sistemática que cruza el ordenamiento en diagonal, abarcando materias de Derecho Público (constitucional, administrativo, penal, fiscal) y Derecho Privado (civil, mercantil, laboral)».

La relevancia constitucional del tema es fácilmente apreciable en el texto español de 1978. Destaca en el mismo la existencia de un capítulo (Cap. III, Tít. I, arts. 39-52) dedicado expresamente a los «principios rectores de la política social y económica», reflejo claro de la noción amplia e interdisciplinar que hemos referido más arriba. El esquema trazado en dicho capítulo se complementa con otros preceptos de singular importancia, contenidos en la Sección 2.ª del capítulo anterior («de los derechos y deberes de los ciudadanos»), como es el caso de los arts. 33 (reconocimiento de los derechos a la propiedad privada y a la herencia, así como función social de los mismos), 38 (libertad de empresa, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, planificación), o 31 (principios básicos del sistema tributario y del gasto público). Finalmente, en particular desde la óptica de la intervención pública en la actividad económica, debe destacarse el contenido del Título VII («Economía y Hacienda», arts. 128-136), en donde sobresalen especialmente los arts. 128 (subordinación de la riqueza del país al interés general, reconocimiento expreso de la iniciativa pública en la actividad económica y facultad de reserva al sector público de recursos o servicios esenciales) y 131 (posibilidad de que el Estado planifique la actividad económica general).