Energía

Derecho Administrativo

En un sentido jurídico, la energía constutiye un sector industrial del que se ocupa, básicamente, una parte especial del Derecho Administrativo. La legislación española desde la ya alejada Ley de Ordenación y Defensa de la Industria de 24 de noviembre de 1939, otorga y califica como «industria» la actividad económica relativa a la generación, transformación, distribución y aplicación de la energía mecánica, química, eléctrica, térmica o nuclear.

Desde el punto de vista de la organización administrativa de este sector, son numerosos los países que han creado los ministerios específicos a los que encomiendan las funciones de ordenación, planificación, control y dirección de la energía en sus diversas modalidades. Así en España existe el Ministerio de Industria y Energía, por su importancia verdaderamente básica, y porque, en gran medida, la energía afecta a la propia soberanía de independencia de los Estados. Esta categoría ha sido objeto de amplios debates y controversias políticas o ideológicas en torno a la conveniencia o no de que su propiedad, y con ello todas las facultades dimanantes de la titularidad, pertenezcan al sector público, o bien, con mayores o menores intervenciones y controles estatales, se reconozca y admita, cuando menos en algunas de sus facetas, la titularidad y la gestión privada. No obstante, este planteamiento general, que fue muy acusado al finalizar la Segunda Guerra Mundial, sobre todo en países como Francia e Italia, la crisis petrolera desencadenada en 1973 creó una conciencia uniforme, sobre todo en las naciones occidentales desarrolladas, por virtud de la cual se ha considerado muy conveniente reforzar el intervencionismo estatal para conseguir objetivos de control y ahorro energético, reducir la dependencia del petróleo e intensificar y apoyar estudios, investigaciones y políticas en favor de las nuevas energías y las energías renovables -solar, eólica, biomasa, nuclear, etc. -, pero, en todo caso, sin cercenar ni excluir la iniciativa y propiedad privada en el sector.

En España las actividades relacionadas con la energía tradicionalmente se configuraba como «servicio público», cuya titularidad asume el Estado, aunque su prestación se encomienda a particulares en régimen de concesión.

Así, por ejemplo, acontece con el gas y la electricidad, cuyos suministros fueron declarados servicios públicos por el Real Decreto-Ley de 12 de abril de 1924. Incluso hubo sectores completamente nacionalizados y en monopolio del Estado, como son los combustibles petrolíferos líquidos y los gases petrolíferos.

La Constitución Española de 1978, que reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado -artículo 38-, subordina toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad al interés general -art. 128.1- y, en consecuencia, posibilita que mediante ley se pueda reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en el caso del monopolio -art. 128.2.

Ha sido la incorporación de España a la Unión Europea la que ha roto con ese tradicional esquema. La lucha por el mercado interior (V. Mercado interior) ha llevado a las instituciones comunitarias a aprobar normas vinculantes para los Estados miembros en forma de directivas, que fijan como objetivo la liberalización de muchas de las actividades que integran el sector energético.

La liberalización implica que la actividad deja de ser de titularidad del Estado y, por tanto, el operador ya no necesita una concesión para desempeñarla. Ahora bien, dado que no pocas de esas actividades tienen carácter neurálgico, el Derecho comunitario los califica de «servicios de interés económico general», el Estado tiene que asegurarse que se prestan correcta, regular y de un modo sustancialmente igual para todos. Lo expresa muy claramente la exposición de motivos de la Ley 54/ 1997, del Sector Eléctrico, cuando dice que «no se considera necesario que el Estado se reserve para sí el ejercicio de ninguna de las actividades que integran el suministro eléctrico. Así, se abandona la noción de servicio público [...] sustituyéndola por la expresa garantía del suministro a todos los consumidores demandantes del servicio dentro del territorio nacional».

De acuerdo con estas ideas los rubros que no están vinculados a un monopolio natural -producción, comercialización- pueden ser operados por cualquiera que obtenga una simple autorización, que se concede de un modo reglado cuando se acreditan las condiciones que la norma fija para justificar su capacidad. Esta facilidad de acceso al mercado y un nuevo método de remuneración no ligado a la tarifa -formada sumando a los costes alegados un cierto beneficio empresarial- sino a las fuerzas del mercado se piensa que favorecerá la competencia.

Tampoco renuncia el Derecho comunitario a suscitar competencia en aquellas otras actividades -transporte, distribución- donde construir una red resulta ineficiente. Es con esa intención que regula el «acceso de terceros a la red», esto es, la obligación del propietario de la red de dar paso a otros operadores a cambio de una tarifa que, generalmente, fija el gobierno. También en esa línea van los esfuerzos por conseguir una mejor interconexión y por la construcción de redes transeuropeas que permitan a cualquier sujeto comunitario operar en cualquier lugar de la Unión Europea.

Por último cabe señalar que la propia Constitución en su artículo 149.1.25.º confiere al Estado competencias exclusivas sobre las bases del régimen energético, lo que implica que las Comunidades Autónomas sólo disponen de competencias de desarrollo legislativo y de ejecución de estas bases estatales.

Asimismo tiene competencia exclusiva, conforme al artículo 149.1.22, sobre la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial, habiendo resaltado el Tribunal Constitucional (STC 12/1984, de 2 de febrero, y STC 108/1996, de 13 de junio) el carácter disyuntivo con que está redactado el precepto, por lo que basta con que se dé una sola de las dos condiciones.