Autonomía local

Derecho Administrativo Local

La palabra autonomía significa, etimológicamente, la potestad de ciertos entes para dotarse a sí mismos de normas propias.

Los entes locales, en cuanto partes de un todo estatal, tienen garantizada su autonomía, según el art. 137 C.E. «para la gestión de sus respectivos intereses».

La doctrina del T.C. enfatiza el carácter de la autonomía local, en cuanto derecho a participar en la gestión de los intereses respectivos de estas comunidades, matizando en su S.T.C. 170/89 de 19 de octubre, que:

«[...] sería contrario a la autonomía municipal una participación inexistente o meramente simbólica que hiciera inviable la participación institucional de los Ayuntamientos».

El carácter complejo del Estado español, a raíz de las previsiones de la Constitución Española, obliga a concretar el concepto. Es lo que ya ha hecho el Tribunal Constitucional, el cual en su Sentencia de 2 de febrero de 1981 (F.J. 3) ha afirmado:

«Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía, y aún este poder tiene sus límites y, dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 de la Constitución».

De aquí que el art. 137 C.E. delimite el ámbito de estos poderes autónomos, circunscribiéndose a la «gestión de sus respectivos intereses» lo que exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo.

Los órganos constitucionales son regulados en el propio texto constitucional. Sin embargo, los entes locales se regulan por el legislador ordinario. Así:

«[...] la configuración institucional concreta se defiere al legislador ordinario al que no se fija más límite que el del reducto indispensable o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza [...]».

La autonomía local es, pues, legalmente reconocida y doctrinalmente defendida.

La Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España, define la autonomía local en su art. 3, según el cual:

«1. Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva para las entidades locales de regular y administrar, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de su población, una parte importante de los asuntos públicos».

No obstante, tras generosas afirmaciones legales genéricas, la legislación sectorial española, estatal y autonómica, en algunas ocasiones, se puede comprobar que recorta en claro sentido centralista, estas afirmaciones, contraviniendo la garantía institucional de la autonomía local, en los términos en los que se reconoce en el art. 2.1 L.B.L. según el cual:

«1. Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos».

La doctrina la defiende, aunque no sea pacífico el reconocimiento de su doble carácter administrativo y político. ENTRENA CUESTA afirma el carácter meramente administrativo de los entes locales posición que sostuvo el Tribunal Constitucional en su citada Sentencia de 2 de febrero de 1981. PAREJO ALFONSO, sostuvo inicialmente esta misma posición, aunque ha evolucionado en el sentido de reconocer a la autonomía local un claro componente político al afirmar que «La autonomía local da expresión no a una mera autonomía administrativa sino a una autonomía política, si bien su ámbito de expresión es inferior al de los ordenamientos estatal y autonómico». En este mismo sentido se manifiesta CASTELAO para el que el Municipio es una entidad político-administrativa que, aunque históricamente anterior al Estado, es actualmente una parte integrante de la estructura del Estado mismo, no su antítesis.

El concepto ha dividido a los que a él se han acercado y hoy se pueden detectar las contrapuestas posiciones de los sinceros defensores de ella, frente a los que la cuestionan y no frontalmente.

La concepción jacobina de la autoridad central, en cuanto origen y depositaria de todas las prerrogativas públicas, pierde terreno en todos los países occidentales, pero la autonomía local se ve comprometida de una manera sutil y gradual a través de las intervenciones, cada vez más extensas, del Estado en la vida de los ciudadanos, especialmente en lo social y en lo económico.

El crecimiento de los servicios suministrados por el Estado favorece la tendencia a crear instituciones especializadas establecidas sobre una base funcional, mientras que las Corporaciones Locales representan la alternativa de base territorial.

La amenaza más grave para la autonomía local es la representada por las fuerzas centralizadoras que se apoyan en argumentación aparentemente tan lógica, como la de que la complejidad técnica creciente de la administración moderna, obliga a trasladar las decisiones a órganos más importantes, tecnificados y cada vez más alejados del ciudadano que paga los servicios que recibe.

Ante tal situación, parece que la defensa de la autonomía local debe matizarse de tal manera que no consista en oponerse frontalmente a la realidad que significa el Estado.

Si no son defendibles las posiciones jacobinas citadas, tampoco pueden mantenerse hoy actitudes municipalistas que consideren a los Municipios como antítesis del Estado. Como ya ha quedado indicado, los Municipios, aún más antiguos que el Estado, son, hoy, parte integrante de la estructura del Estado.

Al considerar las Corporaciones Locales, no como antítesis del Estado, sino como parte de un todo orientado a la satisfacción de las necesidades sociales, se empieza a poder articular un posible sistema de reparto de competencias en el que el principio de autonomía local puede enriquecerse -dado su nivel- con la participación de los propios ciudadanos. En este marco es en el que puede afirmarse que la garantía de las libertades y derechos del hombre reside en la garantía de los derechos y libertades de las Entidades Locales.

El propio T.C. ha definido el carácter bifronte de la autonomía local (S.T.C. de 23 de diciembre de 1983) que permite afirmar que su garantía y defensa es algo que obliga al Estado y, también, a las Comunidades Autónomas. Y ello, porque la autonomía local se inscribe directamente, en el texto constitucional.

En el marco del llamado Pacto Local, ha sido modificada la Ley Orgánica 2/1979 del Tribunal Constitucional por la Ley Orgánica 7/99, de 21 de abril, que se ha justificado porque «La garantía constitucional de la autonomía local aconseja que puedan ser objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional por parte de los entes locales, aquellas leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas que pudieran no resultar respetuosas de dicha autonomía», según el párrafo 1.º de su Exposición de Motivos.

A este efecto, se modifica la Ley Orgánica del T.C. añadiendo al art. 2.1 de dicha Ley Orgánica un nueva letra d) bis con la siguiente redacción:

» De los conflictos en defensa de la autonomía local».

Así mismo, se añade al art. 10 una nueva letra c) bis con la siguiente redacción:

» De los conflictos en defensa de la autonomía local».

También se modifica el art. 38.2 que queda redactado de la siguiente manera:

«Las sentencias desestimatorias dictadas en recursos de inconstitucionalidad y en conflictos en defensa de la autonomía local impedirán cualquier planteamiento ulterior de la cuestión por cualquiera de las dos vías, fundado en la misma infracción de idéntico precepto constitucional».

Igualmente, se modifica el art. 59 que queda redactado de la siguiente manera:

«1. El Tribunal Constitucional entenderá de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las Leyes Orgánicas u ordinarias dictadas para delimitar los ámbitos propios del Estado y las Comunidades Autónomas y que opongan:

Al Estado con una o más Comunidades Autónomas.

A dos o más Comunidades Autónomas entre sí.

Al Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado o el Consejo General del Poder Judicial; o a cualquiera de estos órganos constitucionales entre sí.

2. El Tribunal Constitucional entenderá también de los conflictos en defensa de la autonomía local que planteen los Municipios y Provincias frente al Estado o a una Comunidad Autónoma».

Para la regulación del proceso en defensa de la autonomía local, en el Título IV, se crea un nuevo Capítulo IV, con la denominación «De los conflictos en defensa de la autonomía local», cuyos preceptos tendrán la siguiente redacción:

«art. 75 bis 1. Podrán dar lugar al planteamiento de los conflictos en defensa de la autonomía local las normas del Estado con rango de ley o las disposiciones con rango de ley de las Comunidades Autónomas que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada.

2. La decisión del Tribunal Constitucional vinculará a todos los poderes públicos y tendrá plenos efectos frente a todos.

art. 75 ter 1. Están legitimados para plantear conflictos:

El Municipio o Provincia que sea destinatario único de la ley.

Un número de Municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley y representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente.

Un número de Provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley y representen como mínimo la mitad de la población oficial.

Para iniciar la tramitación de los conflictos en defensa de la autonomía local será necesario el acuerdo del órgano plenario de las Corporaciones Locales con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las mismas.

Una vez cumplido el requisito establecido en el apartado anterior y de manera previa a la formalización del conflicto, deberá solicitarse dictamen, con carácter preceptivo pero no vinculante, del Consejo de Estado u Órgano Consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma, según que el ámbito territorial al que pertenezcan las Corporaciones Locales corresponda a varias o a una Comunidad Autónoma. En las Comunidades Autónomas que no dispongan de Órgano Consultivo el dictamen corresponderá al Consejo de Estado.

4. Las asociaciones de entidades locales podrán asistir a los entes locales legitimados a fin de facilitarles el cumplimiento de los requisitos establecidos en el procedimiento de tramitación del presente conflicto.

art. 75 quater 1. La solicitud de los dictámenes a que se refiere el artículo anterior deberá formalizarse dentro de los tres meses siguientes al día de la publicación de la ley que se entienda lesiona la autonomía local.

Dentro del mes siguiente a la recepción del dictamen de Consejo de Estado o del Órgano Consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma, los Municipios o Provincias legitimados podrán plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional, acreditando el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo anterior y alegándose los fundamentos jurídicos en que se apoya.

art. 75 quinque 1. Planteado el conflicto, el Tribunal podrá acordar, mediante auto motivado, la inadmisión del mismo por falta de legitimación u otros requisitos exigibles y no subsanables o cuando estuviere notoriamente infundada la controversia suscitada.

2. Admitido a trámite el conflicto, en el término de diez días el Tribunal dará traslado del mismo a los órganos legislativo y ejecutivo de la Comunidad Autónoma de quien hubiese emanado la ley y, en todo caso, a los órganos legislativo y ejecutivo del Estado. La personación y la formulación de alegaciones deberán realizarse en el plazo de veinte días.

3. El planteamiento del conflicto será notificado a los interesados y publicado en el correspondiente Diario Oficial por el propio Tribunal.

El Tribunal podrá solicitar de las partes cuantas informaciones, aclaraciones o precisiones juzgue necesarias para su decisión y resolverá dentro de los quince días siguientes al término del plazo de alegaciones o del que, en su caso, se fijare para las informaciones, aclaraciones o precisiones complementarias antes aludidas.

La sentencia declarará si existe o no vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada, determinando, según proceda, la titularidad o atribución de la competencia controvertida y resolverá, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones de hecho o de derecho creadas en lesión de la autonomía local.

6. La declaración, en su caso, de inconstitucionalidad de la ley que haya dado lugar al conflicto requerirá nueva sentencia si el Pleno decide plantearse la cuestión tras la resolución del conflicto declarando que ha habido vulneración de la autonomía local. La cuestión se sustanciará por el procedimiento establecido en los artículos 37 y concordantes y tendrá los efectos ordinarios previstos en los artículos 38 y ss.».

Legislación local: Ley 7/85, de 2 de abril

- Defensa: arts. 2, 63.

- Principio material de garantía: art. 2.1

- Gestión de los intereses propios: art. 1.1

- Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/79, modificada por la L.O. 7/99, de 21 de abril (V. arts. citados en el texto).