Comarcas

[DAd] Agrupación de municipios cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito. La iniciativa para crear una comarca podrá partir de los municipios interesados y será aprobada por la Comunidad Autónoma conforme a lo previsto en las leyes autonómicas sobre comarcas o régimen local. En cualquier caso, no podrá crearse la comarca si a ello se oponen expresamente las dos quintas partes de los municipios que debieran agruparse en ella, siempre que tales municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente.
i CE, art. 152.3; LBRL, art. 42.

Derecho Administrativo Local

La estructura territorial del Antiguo Régimen, según CIFUENTES CALZADO, fue esencialmente comarcal. Esta estructura desapareció con el uniformismo centralizador del constitucionalismo liberal.

En la Constitución de 1978 se reconoce la posibilidad de «crear agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia» (art. 141.3).

También, en el mismo Texto constitucional, en el art. 152.3 se prevé que «Mediante la agrupación de Municipios limítrofes, los Estatutos de Autonomía podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica».

El carácter de estas agrupaciones ya fue definido por el Tribunal Constitucional, el cual en su Sentencia de 28 de julio de 1981 afirmó:

«El Texto Constitucional contempla también la posibilidad (art. 141.3) de crear Agrupaciones de Municipios diferentes de la provincia. Es claro que estas agrupaciones cuya autonomía no parece constitucionalmente garantizada, pero tienen una clara vocación autonómica, correctamente confirmada en el Estatuto Catalán (art. 5.3), podrán asumir el desempeño de funciones que antes correspondían a los propios Municipios o actuar como divisiones territoriales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio descentralizado de las potestades propias de ésta, pero también el ejercicio de competencias provinciales con lo que por esta vía podrá producirse igualmente una cierta reducción en el contenido propio de la autonomía provincial».

Esta Sentencia permite intuir un posible camino hacia el Municipio-Comarca, según CASTELAO, que considera como vía posible la de su acceso a través del fomento del asociacionismo municipal, que acostumbrará a los vecinos a la prestación comarcal de los servicios lo cual podría -con la mayor participación ciudadana en este proceso- modificar racionalmente el mapa municipal heredado del XIX.

El artículo 42.1 L.B.L. establece que:

«Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia y demanden la prestación de servicios de dicho ámbito».

Claramente se deduce de esta redacción que el legislador se está refiriendo a dos realidades supramunicipales:

a) Comarcas.

b) Otras entidades que agrupen varios Municipios.

La realidad comarcal es reiteradamente recogida en los Estatutos de Autonomía (art. 5 del Catalán, 40 del de Galicia, 5 del de Andalucía, 36 del de Cantabria, 5 del de La Rioja, 3 del de Murcia, 46 del de Valencia, 5 del de Aragón, 29 del de Castilla-La Mancha, 2 del de Extremadura y 19.3 del de Castilla y León).

La referencia a las «otras entidades que agrupen varios Municipios» es una clara alusión a formas asociativas creadas por las Comunidades Autónomas y no por la voluntad de los propios Municipios, sino por la de la respectiva Comunidad Autónoma. No debe olvidarse que se emplea la expresión «Las Comunidades Autónomas [...] podrán crear [...]». Se trata, pues, de un hecho asociativo determinado imperativamente por la Comunidad Autónoma por razones de eficacia en la prestación de servicios. También se pueden entender incluidas manifestaciones supramunicipales consuetudinarias (Asociaciones, Comunidades de Villa y Tierra...).

Las comarcas, como realidades «cuyas características determinen intereses comunes precisados en una gestión propia», son objeto de más detenida regulación en la L.B.L. Así:

Creación.

El párrafo 2 determina que «La iniciativa para la creación de una comarca podrá partir de los propios Municipios interesados. En cualquier caso, no podrá crearse la comarca si a ello se oponen expresamente las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente. Cuando la comarca deba agrupar a Municipios de más de una provincia, será necesario el informe favorable de las Diputaciones provinciales a cuyo ámbito territorial pertenezcan tales Municipios».

La oposición citada no es aplicación en Cataluña, según prevé la Disposición Adicional 4.ª de la propia L.B.L., según la cual, esta Comunidad Autónoma, mediante Ley aprobada por mayoría absoluta de su Asamblea Legislativa, puede acordar una organización comarcal de todo su ámbito territorial, lo que ha hecho ya, por las Leyes de Organización Comarcal de Cataluña de 4 de abril de 1987, y de 16 de diciembre de 1987 (modificada por la Ley de 28 de marzo de 1988).

En Asturias se ha aprobado la Ley 3/86 de 15 de mayo, por la que se regula el procedimiento de Creación de Comarcas.

En Castilla y León, se ha aprobado la Ley 1/1991, de 14 de marzo, de Creación y Regulación de la Comarca del Bierzo.

Organización.

El párrafo 3 L.B.L. determina que «Las Leyes de las Comunidades Autónomas determinarán el ámbito territorial de las comarcas la composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, que serán representativos de los Ayuntamientos que agrupen, así como las competencias y recursos económicos que, en todo caso, se les asignen».

La referencia discutible, de la L.B.L. a «Ayuntamientos» y no a Municipios permite insistir en la poco rigurosa utilización anfibológica del término Ayuntamiento (órgano) en lugar de Municipio (ente) tan frecuente en nuestro ordenamiento jurídico, incluso en el sectorial local.

El régimen de funcionamiento de las Comarcas lo deberá prever la legislación de la Comunidad Autónoma respectiva. Su financiación está prevista en el art. 136 L.H.L. según el cual:

«1. Las Comarcas no podrán exigir ninguno de los impuestos y recargos regulados en la presente Ley ni percibir participación en los tributos del Estado.

2. Las Leyes de las Comunidades Autónomas que, de acuerdo con lo dispuesto en sus Estatutos, creen en su territorio, comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios determinarán los recursos económicos que se les asignen «.

Límites.

El párrafo 4 determina que «La creación de las comarcas no podrá suponer la pérdida por los Municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el artículo 26, ni privar a los mismos de toda la intervención en cada una de las materias enumeradas en el apartado 2 del artículo 25».

Legislación local: Ley 7/1985, de 2 de abril.

- Consideración como Entidad Local: artículo 3.2.b).

- Creación: artículo 42.1

- Normas que las rigen: artículos 5 y 42.3

- Potestades: artículo 4.2.

- Organización: artículo 42.3.

- Régimen especial en CA. de Cataluña: Disposición Adicional 4.ª.2. de la Ley, de la Generalidad de Cataluña, de 9 de marzo de 1983, sobre Comarcas de montaña.

- Ley 6/87, de 4 de abril, de la Organización Comarcal de Cataluña.

- Ley 8/87, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña (arts. 71 y 81 a 83).

- Ley de 15 de mayo de 1986 de Creación de Comarcas en Asturias.

- Ley 1/1991, de 14 de marzo, de Castilla y León, de Creación y Regulación de la Comarca del Bierzo.

Unidades territoriales formadas por varios municipios cuyas características determinan intereses comunes y que pueden asentarse en determinados rasgos de comunidad histórica. Como unidad de división territorial se plantea como alternativa a la provincia. La utilización de las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios puede estar prevista en los Estatutos de Autonomía, y su organización puede ser aconsejable cuando los intereses comunes a los municipios agrupados precisen una gestión propia o la prestación de servicios comunes.

Constitución, artículo 141. Ley de bases de Régimen Local, artículos 25 y 26.