Gestión económica local

Derecho Administrativo Local

La L.R.H.L. regula la gestión económica local distinguiendo el régimen presupuestario, la tesorería, la contabilidad y el control y fiscalización.

1. Régimen presupuestario.

La L.B.L. reconoce a las Entidades Locales territoriales las potestades de programación y planificación (art. 4.1.c), facultades que se ejercerán en el marco de las previsiones de los planes del Estado o comunidades Autónomas, caso de que éstos existan (art. 59.1). La L.R.H.L. prevé que los Municipios y demás Entidades locales de ámbito supramunicipal formulen, facultativamente, planes y programas de inversión y financiación para un plazo de cuatro años, planes que deberán coordinarse con el Programa de Actuación y Planes de Etapas del planeamiento urbanístico (art. 147). El carácter facultativo de esta programación hace que el presupuesto constituya el único instrumento de planificación económica, aunque limitado a un ejercicio. Se define el presupuesto como

«la expresión cifrada conjunta y sistemática de las obligaciones que como máximo pueden reconocer la Entidad local y sus Organismos Autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como las previsiones de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad local correspondiente» (art. 143 L.R.H.L.).

De este precepto resulta que todo acto de un ente local con trascendencia económica, realizado durante el ejercicio económico (art. 144 L.R.H.L.: el año natural), además de emanar del órgano administrativo competente, deberá tener el respaldo de una consignación presupuestaria, ajustarse a los procedimientos establecidos para la ejecución del presupuesto, tener reflejo contable, y ser fiscalizado. Y ello referido no sólo a la organización centralizada, sino también a los órganos dotados de personalidad jurídica pública (Organismos Autónomos) o privada (sociedades mercantiles cuyo capital pertenezca íntegramente a la entidad local).En el ámbito local rigen los principios generales presupuestarios de:

- Universalidad, que significa que el presupuesto incluye la totalidad de los gastos e ingresos (art. 143 L.R.H.L.).

- Anualidad (art. 3 R.D. 500/90),

- Presupuesto bruto (art. 11 R.D. 500/90), que implica que los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplican al presupuesto por su importe íntegro, quedando prohibido atender obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo expreso. Se exceptúan de lo anterior, las «devoluciones de ingresos indebidos» (art. 146.3 L.R.H.L.).

- Equilibrio presupuestario o de nivelación (art. 16 R.D. 500/90), lo que supone no sólo que los presupuestos deben aprobarse sin déficit inicial, sino mantenerse constante el equilibrio durante la ejecución presupuestaria.

Según el art. 112 de la L.B.L., el Estado determinará con carácter general la estructura presupuestaria de las Entidades locales, lo que ha efectuado por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989 que establece que los gastos tienen una clasificación por categoría económica (clasificación económica) y otra por el destino o finalidad (clasificación funcional), pudiendo igualmente clasificarse por el órgano gestor de los mismos (clasificación orgánica). Los ingresos se clasifican por su naturaleza económica (clasificación económica), pudiendo agregarse la clasificación funcional (por la procedencia del ingreso) y la orgánica. De modo que la partida presupuestaria, cuya expresión cifrada constituye el crédito presupuestario, vendrá definida, al menos, por la conjunción de las clasificaciones funcional y económica en cuanto a subfunción y concepto, respectivamente. En el caso de que la entidad local opte por utilizar la clasificación orgánica, la partida presupuestaria vendrá definida por la conjunción de las clasificaciones orgánica, funcional y económica.

Los créditos para gastos se deben destinar exclusivamente a la finalidad especifica asignada en el presupuesto (art. 153 L.R.H.L.). Este principio de la especialidad del gasto tiene un doble contenido:

- Cualitativo: los créditos presupuestarios indican el fin del gasto.

- Cuantitativo: no podrán adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar (art. 154.5 L.R.H.L.). Con carácter general, el art. 27 R.D. 500/90 establece que el nivel de vinculación de los créditos (por encima de los cuales no puede contraerse válidamente obligación alguna) serán los del Estado (art. 59.2 LGP: los créditos autorizados tienen carácter limitativo y vinculante en cuanto al concepto. No obstante, los créditos destinados a gastos de personal -salvo los que se refieren a incentivos al rendimiento- gastos en bienes corrientes y servicios, e inversiones reales, tendrán carácter vinculante en cuanto al artículo). Pero en las Bases de Ejecución del Presupuesto puede establecer una vinculación distinta que no supere, respecto de la clasificación funcional, el grupo de función, y respecto de la clasificación económica, el capitulo (arts. 28 y 29 R.D. 500/90).

El presupuesto de la Entidad local será formado por su Presidente y al mismo habrá de unirse, para su elevación al Pleno, a partir del 10 de octubre de cada año, Aprobado el presupuesto, se prevé que los créditos iniciales se modifiquen de alguna de las maneras siguientes:

a) Créditos extraordinarios y suplementos de créditos. Aplicable cuando haya de realizarse algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente y no exista crédito presupuestario a que pueda aplicarse este gasto (limitación cualitativa) o el existente sea insuficiente (limitación cuantitativa). En este caso, se crea o amplia la partida presupuestaria de gastos, pero, simultáneamente, debe preverse el ingreso con el que ha de financiarse: remanente líquido de Tesorería, nuevos o mayores ingresos efectivamente recaudados sobre los totales previstos en algún concepto del presupuesto corriente, o mediante anulaciones o bajas de otras partidas presupuestarias de gastos (art. 36 R.D. 500/90), y excepcionalmente, con operaciones de crédito a corto o medio plazo (art. 158.4 L.R.H.L.). Estas operaciones de modificación presupuestaria exige la misma tramitación que la efectuada para la aprobación del presupuesto (arts. 37 y 38 R.D. 500/90).

b) Ampliaciones de crédito son modificaciones al alza del presupuesto de gastos que se concreta en aumento del crédito presupuestario en alguna de las partidas ampliables relacionadas expresa y taxativamente en las Bases de Ejecución del Presupuesto; pero hay que tener en cuenta que sólo pueden declararse ampliables aquellas partidas presupuestarias que corresponden con gastos financiados con recursos expresamente afectados a ellos (art. 39 R.D. 500/90). Por tanto no se requieren otros requisitos formales para la ampliación del crédito que los que se hayan fijado en las Bases de Ejecución del Presupuesto.

c) Transferencias de crédito, que suponen un aumento en un crédito presupuestario de gastos compensado con la disminución de otro u otros por el mismo importe, con lo que el Presupuesto no sufre alteración en su conjunto. También aquí, son las Bases de Ejecución las que determinan el régimen de aprobación de las transferencias, correspondiendo, en todo caso, al Pleno cuando correspondan a conceptos pertenecientes a distintos grupos de función, salvo cuando afecte a créditos de personal (en este supuesto de aprobación por el Pleno se debe tramitar la transferencia por los mismos trámites que la aprobación del presupuesto: arts. 40-41 y 42 R.D. 500/90).

d) Generación de crédito, o reposición de créditos agotados cuando exista una paralela financiación por recursos no tributarios: aportaciones de otras personas físicas o jurídicas; enajenación de bienes; prestación de servicios, etc. (arts. 43 y 44 R.D. 500/90).

El cierre y liquidación de los Presupuestos de la Entidad local y de los Organismos Autónomos de ella dependientes se efectuará, en cuanto a la recaudación de derechos y el pago de obligaciones, el 31 de diciembre del año natural (art. 172 L.R.H.L.). Los créditos para gastos que el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas quedarán anulados de pleno derecho; los derechos liquidados pendientes de cobro y las obligaciones reconocidas pendientes de pago quedarán a cargo de la Tesorería de la Entidad local. Como consecuencia de la liquidación se determinarán los derechos pendientes de cobro y las obligaciones pendientes de pago al 31 de diciembre; el resultado presupuestario del ejercicio; los remanentes de crédito, y el remanente de Tesorería. El remanente de Tesorería de la Entidad local estará integrado por los derechos pendientes de cobro, las obligaciones pendientes de pago y los fondos líquidos, todos ellos referidos al 31 de diciembre.

2. La Tesorería.

El principio de unidad de Caja tiene su reflejo en la regulación por la L.R.H.L. de la Tesorería local, constituida por todos los recursos financieros, sean dinero, valores o créditos tanto por operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias (art. 175); por lo que son funciones encomendadas a la Tesorería: recaudar los derechos y pagar las obligaciones; centralizar todos los fondos y valores; responder de los avales contraídos. Para cuyo ejercicio, las Entidades locales podrán concertar los servicios financieros de su Tesorería con Entidades de crédito y ahorro, mediante la apertura de cuentas de ingresos y pagos, cuentas restringidas de recaudación o de pagos, y cuentas financieras de colocación de excedentes de Tesorería; así mismo, las Entidades locales podrán autorizar la existencia de Cajas de efectivo, para los fondos de las operaciones diarias.

3. Contabilidad y cuentas.

Las entidades locales y sus Organismos autonomos quedan sometidos al régimen de contabilidad pública. Por sendas Ordenes del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990 se aprueban la Instrucción de Contabilidad para los municipios con población igual o superior a los 5.000 habitantes, y para los de población inferior.

A la terminación del ejercicio presupuestario, las entidades locales deben elaborar la Cuenta General integrada por la de la propia Entidad, la de sus Organismos Autónomos, y la de las sociedades mercantiles de capital íntegramente de las mismas (arts 189 y 190 L.R.H.L.).

4. Control y fiscalización.

Las funciones de control interno de la gestión económica se ejerce por el Interventor, y comprende:

a) La función interventora de todos los actos que den lugar al reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones o gastos de contenido económico, los ingresos y pagos que de aquellos se deriven, y la recaudación, inversión y aplicación de los caudales públicos, con el fin de que la gestión se ajuste a la legalidad. El ejercicio de la expresada función comprenderá (art. 195 L.R.H.L.):

- La intervención critica o previa de todo acto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico, o movimiento de fondos. No estarán sujetos a intervención previa los gastos de material no inventariable, suministros menores, así como los de carácter periódico y demás de tracto sucesivo, una vez intervenido el gasto correspondiente al periodo inicial del acto o contrato del que deriven o sus modificaciones (art. 200.1 L.R.H.L.). En los Municipios con población superior a los 50.000 habitantes el Pleno podrá acordar la fiscalización limitada para determinadas obligaciones y gastos, sin perjuicio de la fiscalización plena a posteriori (art. 200.2 L.R.H.L.). Igualmente, el Pleno puede acordar la sustitución de la fiscalización previa de derechos por la inherente a la toma de razón en contabilidad y posteriores actuaciones comprobatorias por muestreo (art. 200.4 L.R.H.L.).

- La intervención formal de la ordenación del pago

- La intervención material del pago

- La intervención y comprobación material de las inversiones y de la aplicación de las subvenciones.

b) El control financiero tiene por objeto comprobar -por procedimientos de auditoria- el funcionamiento en el aspecto económico-financiero de los servicios de las entidades locales, sus Organismos Autonomos y sociedades mercantiles (art. 201 L.R.H.L.).

c) El control de eficacia tiene por objeto la comprobación periódica del grado de cumplimiento de los objetivos, así como el análisis del coste de funcionamiento y del rendimiento de los respectivos servicios o inversiones (art. 202 L.R.H.L.).

La fiscalización externa corresponde al Tribunal de Cuentas (art. 204 L.R.H.L.), si bien, como ha señalado la S.T.C. 187/1988 de 17 de octubre, esta fiscalización por el T de C es compatible con la que puedan asignar las Comunidades Autónomas (según lo establecido en sus Estatutos) a sus propios órganos de control financiero (Sindicaturas de cuentas), siempre que quede establecida la situación de supremacía del Tribunal de Cuentas y su carácter exclusivo en el enjuiciamiento contable.