Tasas y precios públicos

Derecho Administrativo Local

Las Haciendas locales se han basado, tradicionalmente, en el principio del beneficio; es decir, la mayor parte de sus tributos suponían una contraprestación pecuniaria por la parte divisible de sus obras o servicios públicos. Esta idea del beneficio se mantiene, en la actualidad, en las tasas, precios públicos y contribuciones especiales. La S.T.C. 185/1995 de 14 de diciembre, declara inconstitucional determinados preceptos de la Ley 8/1989 de 13 de abril de tasas y precios públicos, por entender que, en determinados supuestos, estos precios públicos se inscriben en el concepto de prestaciones patrimoniales de carácter público para las que el art. 31.3 C.E. exige la reserva de Ley en la determinación de sus elementos esenciales. Siendo esto así, cuando se trata de servicios esenciales prestados por los Entes públicos, o de prestaciones realizadas en régimen de monopolio de hecho o de derecho (como ocurre en el caso de ocupación del dominio público), resulta inconstitucional la remisión en blanco de la Ley a norma reglamentaria para la determinación de los elementos esenciales de la prestación. La Ley 25/1998, de 13 de julio, ha modificado la L.R.H.L. reordenando las tasas y precios públicos.

Tasas.

Hecho imponible.

Las entidades locales podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos. En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por: A) la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local; B) la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público, cuando se produzca cualquiera de las dos circunstancias siguientes: a) que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud o recepción por parte de los administrados cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias, o cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante; o b) que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente. Se entenderá que la actividad administrativa o servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por el mismo en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades locales a realizar de oficio actividades o prestar servicios por razones de seguridad, salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras (art. 20 L.R.H.L.). El precepto enumera ejemplificativamente distintos supuestos de hecho de tasas, prohibiéndose su exacción por el abastecimiento de aguas en fuentes públicas; alumbrado de vías públicas; vigilancia en general; protección civil; limpieza de la vía pública, y enseñanza en los niveles de educación obligatoria (art. 21 L.R.H.L.).

Exenciones subjetivas.

El Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades locales no estarán obligados al pago de las tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público por los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones que exploten directamente y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad ciudadana o a la defensa nacional.

Exenciones objetivas.

La Jurisprudencia ha negado que se puedan cobrar tasas por la aprobación de instrumentos de planeamiento o por aprobación de proyecto de urbanización, precisamente, por la inexistencia de un beneficio particular del solicitante entendiendo que el beneficio de la ejecución del planeamiento corresponde a toda la colectividad local. Por la misma razón, estima que en el caso de que la licencia de obras solicitada fuera denegada no cabe percibir tasa por la actividad desplegada por el Ayuntamiento. Así, la S.T.S. de 3 de julio de 1997 (RA 6680) indica que «si se produce dicha denegación porque examinado el proyecto de las obras cuya autorización se solicita, resultaran éstas incompatibles con las normas y planes urbanísticos, la actividad municipal desplegada beneficia íntegramente al conjunto de los ciudadanos y no de manera particular al solicitante que ve rechazada su pretensión y por ello no puede resultar especialmente gravado. Con mayor razón cabe afirmar que no es posible el devengo de la tasa si antes de que el Ayuntamiento se haya pronunciado sobre su otorgamiento o denegación, el interesado solicitante desiste de su petición, porque en este supuesto ni siquiera hay prestación de servicio, ya que aunque se hubieran iniciado los trámites del expediente e incluso se hubiera producido un primer examen por los servicios técnicos municipales, dichas actividades eran las puramente burocráticas preliminares y nunca pueden incardinarse en la prestación de un servicio individualizable en favor de personas determinadas». Por su parte, la S.T.S. de 7 de junio de 1997 (RA 6672) niega que el Ayuntamiento pueda cobrar tasa por la utilización del escudo o el nombre del Municipio. «Porque el hecho imponible de la tasa está constituido por la prestación de un servicio o la realización de una actividad que beneficia o afecta de modo particular al sujeto pasivo, por lo que en el caso presente ni siquiera existe la apariencia de tal servicio, sino que existe un intento de convertir el escudo del municipio en marca comercial, en contra de la prohibición que se contiene en la Ley de Propiedad Industrial de que se puedan registrar como marcas los signos o medios que reproduzcan o imiten la denominación, el escudo, la bandera y otros emblemas de España, sus Comunidades Autónomas, sus municipios, provincias u otras entidades locales».

Sujetos pasivos.

Son sujetos pasivos de las tasas, en concepto de contribuyentes, las personas físicas o jurídicas que disfruten o utilicen especialmente el dominio público local en beneficio particular; o que resulten beneficiadas o afectadas por los servicios o actividades locales. Tienen la condición de sustitutos del contribuyente, en las tasas establecidas por razón de servicios o actividades que afecten o beneficien a los ocupantes de viviendas o locales, los propietarios de dichos inmuebles; en las tasas establecidas por el otorgamiento de las licencias urbanísticas los constructores y contratistas de obras; en las tasas establecidas por la prestación de los servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, construcciones y derribos, salvamentos y, en general, de protección de personas y bienes, comprendiéndose también el mantenimiento del servicio, las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo; en las tasas establecidas por la utilización o el aprovechamiento especial por entradas de vehículos o carruajes a través de las aceras y por su construcción, mantenimiento, modificación o supresión, los propietarios de las fincas y locales a que den acceso dichas entradas de vehículos.

Cuantía y cuota tributaria.

El importe de las tasas previstas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local se fijará tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento si los bienes afectados no fuesen de dominio público. Cuando se utilicen procedimientos de licitación pública el importe de la tasa vendrá determinado por el valor económico de la proposición sobre la que recaiga la concesión, autorización o adjudicación. Cuando se trate de tasas por la utilización privativa o aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, en favor de empresas explotadoras de servicios o suministros que afecten a la generalidad o una parte importante del vecindario, el importe de aquéllas consistirá, en todo caso y sin excepción alguna, en el 1,5% de los ingresos brutos procedentes de la facturación que obtengan anualmente en cada término municipal las referidas empresas. Dichas tasas son compatibles con otras que puedan establecerse por la prestación de servicios o la realización e actividades de competencia local, de las que las mencionadas empresas deban ser sujetos pasivos. En general, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida. Para la determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa; todo ello con independencia del presupuesto u organismo que lo satisfaga.

La cuota tributaria consistirá, según disponga la correspondiente Ordenanza Fiscal, en la cantidad resultante de aplicar una tarifa; o una cantidad fija señalada al efecto; o la cantidad resultante de la aplicación conjunta de ambos procedimientos. Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas. Precisamente, sobre el particular, la S.T.S. de 20 de febrero de 1998 (RA 2267), expresa que «La Base 22 de la Ley 41/1975 de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local inició la recepción en nuestro Ordenamiento Tributario Local del principio de capacidad económica como criterio para determinar la cuantía de las tasas. Esta norma quebró la doctrina de que las tasas, como tributos de naturaleza retributiva y no constitutiva, debían responder únicamente al beneficio recibido por el sujeto por la prestación a su favor de servicios públicos o por la utilización privativa o especial del dominio público local. Esta Base 22 se recogió en el art. 11 del R.D. 3.250/1976 de 30 de diciembre, y en el art. 204 del R.D. 781/1986 de 18 de abril. No debe olvidarse la enorme trascendencia del art. 31 C.E. que, clara y rotundamente, ordena que todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica [...] En debido acatamiento de este mandato constitucional, la Ley 39/1988 de 28 de diciembre estableció en su art. 24.3 que para la determinación de la cuantía de las tasas deberán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica [...] En el debate parlamentario se precisó, y por ello la redacción imperativa del precepto, que el criterio de capacidad económica era de general aplicación a todos los tributos, incluidas las tasas, superándose así la clásica distinción entre impuestos (tributos contributivos) determinados en función de la capacidad de pago o capacidad económica, y las tasas y contribuciones especiales (tributos retributivos), determinados en función del beneficio recibido o del aumento de valor de los bienes. Se observa que el art. 24.3 L.R.H.L. ha suprimido el condicionante de que «las características de la tasa permita la aplicación del criterio de capacidad de pago», haciéndolo extensivo, al menos en apariencia, en todo caso y supuesto. Sin embargo, no se puede ocultar que los hechos son tozudos, y hay tasas concretas en que tal principio de capacidad económica es de muy difícil o imposible aplicación [...] (el criterio de la capacidad económica) [...] puede operar en dos sentidos, favoreciendo a los de menor capacidad económica, mediante exenciones o bonificaciones, o agravando la carga tributaria a los de mayor capacidad económica, es decir, aumentando las cuotas. El art. 24 L.R.H.L. confiere a los Ayuntamientos una amplia autonomía para disponer y regular en la correspondiente Ordenanza Fiscal las cuotas tributarias, bien mediante la aplicación de una tarifa consistente en tantos por cientos que se giran sobre la base imponible, bien mediante cuotas fijas señaladas al efecto, bien mediante la aplicación conjunta de ambos procedimientos. El límite legal para el ejercicio de las facultades que los Ayuntamientos tienen, dentro de la autonomía que les confiere la Constitución, la L.R.B.R.L. y L.R.H.L. se halla en el art. 24.1 L.R.H.L. que dispone que “el importe estimados de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate” de modo que si se respeta dicha cifra global tope, no hay en principio inconveniente jurídico para que los Ayuntamientos puedan establecer una amplia dispersión de las cuotas, incluso con carácter no proporcional, sino con introducción de algún factor de progresividad. La Sala manifiesta que el grado de progresividad es siempre una decisión política, en este caso de la Corporación local, de apreciación axiológica, de lo que considera que debe ser la justa trascendencia de la capacidad económica en la determinación de la Tasa, apreciación que no puede ser sustituida por la posición subjetiva de la Sala, pero en cambio sí puede ésta examinar la consistencia interna de la razón de progresividad acordada por la Corporación, en debido respeto del art. 9.3 C.E. que garantía la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos [...]».

Devengo.

Las tasas podrán devengarse, según la naturaleza de su hecho imponible y conforme determine la Ordenanza Fiscal, cuando se inicie el uso privativo o el aprovechamiento especial, o cuando se inicie la prestación del servicio o la realización de la actividad, aunque, en ambos casos, podrá exigirse el depósito previo de su importe total o parcial; o cuando se presente la solicitud que inicie la actuación o el expediente, que no se realizará o tramitará sin que se haya efectuado el pago correspondiente. Cuando la naturaleza de la tasa exija el devengo periódico de ésta, y así se determine en la correspondiente Ordenanza fiscal, el mismo tendrá lugar el 1 de enero de cada año y el periodo impositivo comprenderá el año natural, salvo en los supuestos de inicio o cese en la utilización privativa, el aprovechamiento especial o el uso del servicio o actividad, en cuyo caso el periodo impositivo se ajustará a esa circunstancia con el consiguiente prorrateo de la cuota. Las entidades locales podrán exigir las tasas en régimen de autoliquidación.

Un tema que se plantea recurrentemente es si el Municipio puede cobrar una tasa periódica en los casos de canteras, por la extracción anual que realicen. La S.T.S. de 2 de abril de 1998 (RA 2626) señala que «el hecho imponible de la tasa viene caracterizado por la verificación de si los movimientos de tierra modifican el relieve del suelo, de modo que puedan dificultar la armonía del paisaje, a cuyo fin se dirige la obligación de declarar semestralmente los metros cúbicos de terreno modificado. La Jurisprudencia de esta Sala precisa que la exacción sería ilegal si la prestación del servicio municipal no existiera, pues en tal caso, la tasa se convertiría en un arbitrio o impuesto», pero, dada esta actividad de control, «las SS.T.S. 4.7.89 13.7 y 22.9.92 declaran que aun cuando el movimiento de tierras evidentemente necesario para que la recurrente ejerciese su actividad no fuese propiamente contemplada en el art. 21 R.SC.L., lo que legitima la aplicación de la tasa porque esta modalidad de recursos económicos de las Haciendas Locales no sólo puede exigirse cuando se haya de conceder una licencia con aquel carácter sino idénticamente cuando la Administración municipal interviene actos de los particulares realizada en el propio beneficio de éstos que de alguna manera puedan alterar el uso del suelo, en cuyo supuesto la exacción de aquélla, a diferencia de la que dimana de una genuina licencia urbanística es practicable periódicamente por ser necesario aquel movimiento de tierras para la continuada extracción de la materia a que el aprovechamiento se contrae mientras la autorización subsista y la actividad se ejerza, y de ahí que la cuantía de la tasa ha de hacerse en función de la base imponible la cual es variable en cada periodo de tiempo al estar en función del volumen de material extraído [...] lo que presupone evidentemente la concesión de una previa licencia o autorización genérica para el movimiento de tierras que sólo exige para la concreción de la cuantía de la base imponible la fijación semestral del número de metros cúbicos de terreno modificado