Administración local

Derecho Administrativo Local

Se suele usar como sinónimo de Régimen Local, pero se puede diferenciar en que la expresión Régimen Local es más amplia y comprende no sólo la Administración relativa a los entes locales (V. entidades locales), sino también cuestiones que tienen naturaleza política que afectan a la organización política y al gobierno de los entes.

Como tercer concepto, cuyo contenido debe clarificarse y distinguirse de los de Administración Local y Régimen Local, aparece también la expresión Gobierno Local.

En efecto, Gobierno Local es un concepto más amplio que el de Administración Local. En todo Municipio, el Ayuntamiento ejerce funciones típicamente políticas y es políticamente representativo por imperativo del art. 140 C.E. y la Ley Básica Local vigente (L.B.L.) de 2 de abril de 1985 no hace sino reproducir en su art. 19.2 el mandato constitucional. La L.B.L. distingue expresamente entre gobierno y administración municipal (art. 19.1) y se reitera la idea diferenciadora de lo político y lo administrativo local, en su art. 24, in fine: «[...] sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del Municipio».

Gobierno local es un concepto más amplio que el de administración local. El Ayuntamiento ejerce funciones típicamente políticas y es políticamente representativo. Se puede afirmar que la aprobación de un Presupuesto ordinario encierra una clara opción respecto a una determinada política económica que un Ayuntamiento pretende desarrollar. La aprobación de tal Presupuesto, con toda seguridad, responde a los presupuestos ideológicos de una mayoría municipal concreta, de tal manera que otra mayoría municipal de distinto signo político propiciaría una política económica distinta, y el Presupuesto, que es su traducción temporal cifrada, sería también distinto. Lo mismo puede decirse de la orientación que se puede imprimir a un determinado ordenamiento urbanístico. En efecto, el modelo de ordenación de la ciudad, del término municipal, los equipamientos, etc., responden a un impulso político claro y distinto según cual sea el signo político de la mayoría municipal que lo apoya. La presencia actual -todavía- de una administración tutelante en el momento de la aprobación definitiva de determinados instrumentos de planeamiento, no modifica la argumentación pues lo determinante en lo que ahora interesa, es la opción concreta que no puede alterar dicha administración tutelante, ya que sólo puede oponer reparos por deficiencias técnicas. La decisión política de orientar el desarrollo urbanístico, en un sentido o en otro, es exclusiva y autónoma competencia, permítasenos insistir, del órgano representativo municipal.

El carácter representativo de los Ayuntamientos no es preciso resaltarlo. Es un imperativo constitucional (art. 140) y la L.B.L. no hace sino reproducir el mandato fundamental (art. 19.2). La L.B.L. claramente distingue como conceptos distintos los de gobierno y administración, pues si los considerase sinónimos emplearía la expresión «gobierno o administración» y, sin embargo, no emplea la disyuntiva, sino la copulativa que sirve para enlazar gramaticalmente dos ideas de diferente significado. La propia L.B.L. insiste en distinguir lo político de lo administrativo y diferencia entre «gobierno y gestión» (V. art. 24 in fine).

La Administración local es, en efecto, la segunda faceta de los Ayuntamientos. Para Entrena Cuesta (Curso de Derecho Administrativo II) los entes locales tienen una naturaleza exclusivamente administrativa. Esta es la posición del Tribunal Constitucional (V. Sentencia de 2 de febrero de 1981) que mantiene que la autonomía local es administrativa, mientras afirma el carácter político de la autonomía de las Comunidades Autónomas.

La faceta política, ya expuesta, necesita de una administración que, en un plano jerárquico subordinado, prepare, asista y ejecute la acción política del Ayuntamiento y bajo su dirección y control.

Es perfectamente posible, pues, que el Ayuntamiento gobierne y administre como quiere la L.B.L., pues decide políticamente (realiza funciones de gobierno local) y dirige y controla su propia administración.

Para CARRASCO BELINCHÓN, refiriéndose a la realidad local (en «La delimitación entre Gobierno y Administración». Separata de la Revista «El funcionario municipal»):

«La administración, en todo supuesto, ha de estar ordenada por el Gobierno y sometida en todo instante al mismo. Es decir, la administración sólo puede concebirse como un instrumento de la política».

Si se tienen claras las diferencias conceptuales entre una y otra idea, se podrá evitar, sigue CARRASCO BELINCHÓN, las negativas consecuencias de la confusión, tanto por la invasión de los funcionarios de áreas políticas (tecnocracia), como de la invasión de los electos de áreas burocráticas (biburocracia).

No insistimos en esta cuestión. Negar el carácter de administración de la local sería negar lo evidente.

Para terminar, digamos que por régimen local debemos entender un concepto globalizador de los dos anteriores. El régimen local es una realidad institucional que comprende unas técnicas de gobierno y administración y que según LLISET BORRELL (Régimen Local, Gobierno y Administración Local». Revista «Certamen», núm. 2, págs. 85 y ss.):

«[...] permiten a los ciudadanos de las comunidades territoriales existentes dentro de una comunidad jurídica decidir su propio destino, en el marco de las leyes del país y bajo la fiscalización de los tribunales».

La referencia al Régimen Local equivale a referirse a las instituciones locales. La referencia al Gobierno local es la referencia a la faceta política de dichas instituciones y Administración Local, equivale a la faceta administrativa de las instituciones locales.

Los grupos humanos integran en su seno intereses diversos y necesidades comunes que para garantía de la convivencia, exigen su conciliación y satisfacción, respectivamente. Las instituciones que tratan de lograr dicha conciliación y satisfacción con carácter permanente en los grupos sociales básicos integran y representan lo que se ha dado en llamar el Régimen Local.

El T.C. en su Sentencia de 21 de diciembre de 1989, y en su Fundamento Jurídico Primero, afirma que el «régimen local», que es, el «régimen jurídico de las Administraciones Locales», no es una materia evanescente, disgregada en una pluralidad de asuntos sometidos a un régimen competencial diversificado..., sino una materia con perfiles propios que, por imperativo de la garantía institucional de la autonomía local, contempla también -y no excluye- lo relativo a las competencias de los entes locales. Por todo ello, podrá si acaso discutirse el alcance dado a las competencias del Estado derivadas del artículo 149.1.18 de la Constitución al incluir, en concreto, entre ellas, la de establecer los criterios básicos en materia de competencia de las entidades locales, pero en absoluto se ajusta a la realidad la afirmación de que el «régimen local» -equivalente, a «régimen jurídico de las Administraciones Locales»- haya quedado reducido a las cuestiones estrictamente organizativas.