Bienes de las entidades locales

Derecho Administrativo Local

Derogada la legislación desamortizadora del siglo XIX que restringía la capacidad patrimonial de los Entes locales, la legislación vigente les reconoce plena capacidad para adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar toda clase de bienes, obligarse, interponer los recursos establecidos y ejercitar las acciones previstas en las leyes (art. 1 del T.R. 86). De forma que teniendo capacidad los entes locales para ser titulares de derechos y obligaciones, en suma, de relaciones de Derecho, las que efectivamente tengan forman su esfera jurídica; y las que, de entre ellas, tengan contenido patrimonial constituyen su esfera patrimonial. En este sentido, el art. 1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986 de 13 de junio, indica que «el patrimonio de las entidades locales está constituido por el conjunto de bienes, derechos y acciones que les pertenecen».

1. Clasificación.

Centrándonos en el aspecto activo del patrimonio, los bienes que lo integran son de dominio público o patrimoniales. Tienen la consideración de comunales aquellos cuyo aprovechamiento corresponda al común de los vecinos.

a) Bienes de dominio público

En el Derecho positivo español la noción de dominio público se construye en base a los elementos determinantes de titularidad (pertenecer a una Administración pública), afectación (a un uso o servicio público) y régimen jurídico especial (inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad).

- Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la Entidad Local (art. 3.1 RB).

- Son bienes de servicio público los destinados directamente al cumplimiento de fines públicos de responsabilidad de las Entidades locales, tales como Casas Consistoriales, Palacios provinciales y, en general, edificios que sean sede de las mismas, mataderos, mercados, lonjas, hospitales, hospicios, museos, montes catalogados, escuelas, cementerios, elementos de transporte, piscinas y campos de deporte y, en general, cualesquiera otros bienes directamente destinados a la prestación de servicios públicos o administrativos (art. 4 RB).

- Son bienes comunales los bienes de los Municipios o de las entidades locales menores cuyo aprovechamiento corresponda al común de los vecinos. Se trata de un supuesto de titularidad compartida entre el Municipio, al que corresponde la administración, y los vecinos, a quienes corresponde el aprovechamiento (art. 2.3 RB).

b) Bienes Patrimoniales

Son bienes patrimoniales, o de propios, los que siendo propiedad de la Entidad Local no estén destinados a uso público ni afectados a algún servicio público y puedan constituir fuente de ingreso para el erario de la Entidad (art. 6.1 RB). Si no consta la afectación de un bien local se presume su condición patrimonial, por lo que, en principio, se incluyen entre los bienes patrimoniales, la propiedad intelectual de una obra literaria, artística o científica de los entes locales, excepto cuando se declare expresamente bien de dominio público para que se adecue esencialmente al fin particular de un servicio público; e, igualmente, las patentes de invención y los certificados de protección de los modelos de utilidad y también las adiciones a las patentes, se rigen por su normativa sectorial especifica y tienen también carácter patrimonial, excepto cuando se adecuen expresamente al fin particular de un servicio público. Con la misma excepción, se atribuye carácter patrimonial a los derechos de traspaso de los establecimientos comerciales propiedad de la Corporación. Finalmente, son bienes de naturaleza patrimonial las cuotas partes alícuotas y títulos representativos de capital que pertenecen al ente local, de empresas constituidas de acuerdo con el Derecho Civil o mercantil.

2. Afectación y desafectación.

El criterio diferencial de los bienes locales en bienes de dominio público y bienes patrimoniales es la afectación a un fin de interés público (uso o servicio público). Ahora bien, todos los bienes de que son titulares las Administraciones públicas están afectados al cumplimiento de sus funciones y competencias, por lo que la aplicación indiscriminada de la nota de afectación para calificar el demanio puede llevar al absurdo de que «el modesto tintero que utiliza un empleado de un Ayuntamiento puede convertirse así en bien de dominio público» como expresara DE LABAUDERE. Este peligro se intenta corregir estableciendo en la afectación unos grados que llevan a una «escala de la demanialidad». En definitiva, la afectación es criterio necesario pero no suficiente; es preciso que exista una relación de inmediatividad entre el bien afectado y el servicio público. Por tanto, es necesario que los bienes estén destinados directamente a ser utilizados por los particulares o afectos esencial o exclusivamente al fin particular del servicio público.

Afectación, o desafectación no es, por tanto, el simple reconocimiento de que una cosa es útil a los fines públicos, sino una declaración solemne que vincula, o desvincula, el bien al uso o servicio público. Pero esta declaración solemne puede hacerse en expediente expresamente destinado a este fin, o resultar implícita en otros actos administrativos dotados de la misma solemnidad, o deducirse presuntamente por el destino al fin público durante tiempo determinado. Lo que no se admite (dada la nota de imprescriptibilidad de los bienes demaniales) es la desafectación presunta de los bienes demaniales por haber dejado de usarse conforme a su destino demanial.

3. Conservación y tutela del patrimonio Local.

En defensa del patrimonio local existe un primer grupo de medidas encaminadas a la plena determinación de su contenido, es decir, de los bienes, derechos y acciones que lo integran: potestad de investigación y obligaciones de inventario, registro y deslinde. Medidas que se complementan con la autotutela administrativa para reaccionar contra los daños en bienes públicos, perturbaciones en su posesión, privación de los mismos, o necesidad de desocuparlos; así como en las cuidadosas reglas administrativas relativas al régimen de su utilización, cesión y enajenación de los patrimoniales.

3.1. Inventario

Las Entidades Locales tienen el deber de formar inventario valorado de todos los bienes y derechos que les pertenecen. La diferenciación entre Registros Jurídicos (producen efectos constitutivos o declarativos de derechos) y registros administrativos, lleva necesariamente a inscribir el Inventario entre estos últimos, de modo que el inventario municipal es un mero registro administrativo que por sí sólo ni prueba, ni crea, ni constituye derecho alguno a favor de la Corporación, siendo más bien un libro que sirve, respecto de sus bienes, de recordatorio constante para que la Corporación ejercite oportunamente las facultades que le corresponden. Hay que tener en cuenta, en cuanto a los montes catalogados, que la inclusión de éstos en el registro Administrativo que es el Catálogo sí que les otorga una protección suplementaria en cuanto tal inclusión implica una presunción juris tantum de titularidad y el enervamiento de interdictos.

3.2. Inscripción en el Registro de la Propiedad

Con la misma finalidad que el Inventario, de conservación y tutela del Patrimonio, se impone a las Entidades locales la obligación de inscribir en el Registro de la Propiedad sus bienes inmuebles y derechos reales.

3.3. Custodia de los valores mobiliarios

El art. 87 T.R. 86 impone que los valores mobiliarios se custodien en la caja de caudales, bajo la responsabilidad de los tres claveros, pero, previo acuerdo del Pleno, podrán depositarse en establecimientos bancarios en que exista intervención del Estado, conservándose los resguardos de depósito en la Caja de la Entidad.

3.4. Potestad de Investigación

Las Corporaciones Locales tienen la facultad de investigar la situación de los bienes y derechos que se presumen de su propiedad siempre que ésta no conste, a fin de determinar la titularidad de los mismos (art. 45 RB). El presupuesto, pues, del ejercicio de esta potestad es la presumible titularidad del ente público sobre un determinado bien, presunción que se deriva de su posesión o inscripción en el inventario de bienes. De forma que esta potestad sólo puede ejercerse sobre los propios bienes locales, sin que pueda utilizarse, directa o indirectamente para conocer la situación y titularidad de bienes de particulares u otros entes públicos sobre los cuales la Entidad Local carece de toda presumible titularidad; del mismo modo, tampoco puede ejercitarse esta potestad frente a bines con titularidad conocida, por existir constancia en documentación administrativa o Registros públicos de que tales bienes figuran a nombre o persona distinta del Ente Local, pues, en este caso, debe acudirse a los Tribunales para que sean éstos, en su caso, quienes declaren la titularidad dominical dudosa.

3.5. La potestad de deslinde administrativo

Otra manifestación de la autotutela declarativa es la potestad de deslinde: las Administraciones públicas, además de la posibilidad de practicar el deslinde judicialmente, gozan de la potestad de declarar la definición de sus propiedades cuando entre éstas y las de los particulares aparecieren límites imprecisos o sobre los que existieren indicios de usurpación (art. 56 RB). Son presupuestos generales del deslinde: a) La existencia de dos predios o fundos contiguos, uno de los cuales pertenece a la Administración; b) La circunstancia de su colindancia; y c) La existencia, al menos ideal, de líneas divisorias que forman el perímetro delimitador de ambos. Además es presupuesto específico del deslinde la existencia de confusión de líneas divisorias entre los predios colindantes que provocan un conflicto, al menos potencial, por la incertidumbre que resulta de la confusión de límites o por usurpaciones que se puedan producir amparándose en esta confusión. En cualquier caso, el deslinde no decide cuestiones de propiedad que, en caso de conflicto, debe resolver la jurisdicción ordinaria; por lo que el ámbito del deslinde administrativo se ciñe a declarar provisionalmente la posesión de hecho. De este modo, el deslinde implica una inversión en la carga de recurrir, pues si los colindantes no están de acuerdo con la declaración posesoria o dominical deben acudir a la jurisdicción ordinaria.

3.6. La autotutela ejecutiva.

El interdicto administrativo

Las Entidades Locales gozan de la potestad de recobrar por si la tenencia de sus bienes de dominio público en cualquier tiempo. Cuando se trate de bienes patrimoniales, el plazo pare recobrarlos será de un año, a contar del día siguiente de la fecha en que se hubiera producido la usurpación, y transcurrido este tiempo procederá la acción correspondiente ante los Tribunales ordinarios (art. 70 RB). Precisamente, por tratarse del ejercicio de una potestad administrativa no se admiten interdictos contra las actuaciones de los Agentes de la autoridad en esta materia. A esta potestad recuperadora de la posesión se le denomina interdictum propium, o interdicto administrativo, o acción cuasi interdictal que se fundamenta en que si bien los problemas relativos a la propiedad y demás derechos reales sobre bienes presuntamente demaniales y patrimoniales de todas clases de Administraciones públicas, se someten a las normas de Derecho privado y tienen su sede procesal en la jurisdicción ordinaria y ante los jueces civiles, dichos entes, sin embargo, en uso de lo que se califica de autotutela decisoria y ejecutiva de matiz conservador, traducción de su privilegio posicional frente a la Justicia, pueden ejercer entre otras facultades, sin tener que acudir a la vía judicial y con el simple fin de defender o recuperar la posesión, como situación de hecho de sus bienes, las medidas de protección, defensa y recuperación de los bienes, sin prejuzgar ni mucho menos decidir nada acerca de la naturaleza y definitiva pertenencia dominical o posesoria de los bienes recuperados, aspecto éste exclusivamente reservado a los Tribunales de la Jurisdicción ordinaria.

El ejercicio de la potestad recuperadora es no solo un derecho sino un deber de los Entes Locales, pero aquel exige la concurrencia de los siguientes requisitos:

1. Que se trate de bienes de pertenencia de la Entidad Local. Sin embargo, esta «pertenencia» no tiene que acreditarse plenamente (ius possidendi derivado de la condición de titular dominical), pues, como excede con el interdicto civil lo que se protege es la pérdida o perturbación de la posesión, siendo suficiente, pues, que la Entidad Local acredite de modo claro o inequívoco la anterior posesión administrativa del bien (ius possesionis).

2. Que los bienes se hallaren indebidamente en poder de particulares.

3. Que se ejercite la facultad dentro del plazo de un año, para los bienes patrimoniales.

4. Que exista previo Acuerdo de la Corporación, al que se acompañarán los documentos acreditativos de la posesión, y que dicho Acuerdo no contenga declaración alguna sobre la naturaleza y titularidad dominical.

La potestad de desahucio

Con el término de desahucio se conoce un tipo especial de proceso civil mediante el cuál el propietario de un inmueble recupera la posesión del mismo previa anulación o rescisión judicial del título arrendaticio que legitimaba la posesión por tercero. Este proceso, pues, a diferencia del interdicto de retener o recobrar la posesión que presupone una ocupación sin título, y libera la posesión frente a quien la venía ostentando legítimamente, aunque fuere a título de precario. Tratándose de bienes de dominio público es competencia de la Administración, cuando proceda, declarar la resolución, anulación o caducidad de los títulos concesionales y efectuar el posterior lanzamiento, en base a la genérica potestad de ejecución forzosa que la Ley reconoce a las Administraciones Territoriales; lo que impide la intervención de otros organismos y la admisión de acciones o recursos por los Tribunales ordinarios, salvo en los supuestos de «vía de hecho», y en impugnación de la resolución definitiva adoptada.

Potestad sancionadora

Para la defensa de su patrimonio y para asegurar la adecuada utilización del mismo, las Corporaciones Locales podrán establecer e imponer sanciones de acuerdo con lo previsto en la normativa sectorial aplicable (art. 44.2 RB).

4. Ejercicio de acciones civiles.

Las Entidades Locales tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos, prohibiéndose el allanamiento a las demandas judiciales que afecten al dominio y demás derechos reales integrantes de su patrimonio. Pero, además, en cuanto la Administración al actuar las medidas de protección, actúa en beneficio de la colectividad, se legitima la incoación a instancia de parte de los expedientes de investigación y deslinde; facilitando el ejercicio de las acciones civiles de defensa patrimonial, por subrogación procesal de un vecino en la posición del ente local: «Cualquier vecino que se hallare en pleno goce de sus derechos civiles y políticos podrá requerir su ejercicio a la entidad interesada. Este requerimiento, del que se dará conocimiento a quienes pudieran resultar afectados por las correspondientes acciones, suspenderá el plazo para el ejercicio de las mismas por un término de treinta días hábiles. Si en el plazo de esos treinta días la Entidad no acordara el ejercicio de las acciones solicitadas, los vecinos podrán ejercitar dicha acción en nombre e interés de la entidad local, facilitándole ésta los antecedentes, documentos y elementos de prueba necesarios y que al efecto soliciten. De prosperar la acción el actor tendrá derecho a ser reembolsado por la entidad de las costas procesales y a la indemnización de cuantos daños y perjuicios se le hubieran seguido». Y aún más, la Jurisprudencia civil ha admitido que el uso común general de los bienes demaniales, «presupone por parte de todos los ciudadanos un derecho subjetivo a la utilización del bien conforme a su destino y a las normas de policía que reglamenten el uso, pudiéndose reaccionar contra cualesquiera medidas singulares de prohibición o exclusión del uso», accionando el vecino, en la legitimación procesal que deriva de este derecho subjetivo, contra las ocupaciones abusivas del dominio público y aún contra los acuerdos municipales que apartan éste del uso común general.

5. Utilización de los bienes de dominio público.

La Entidad Local titular del bien demanial puede reservarse éste para su uso privativo (reserva demanial) o para la prestación de servicios públicos en gestión directa. Cuando los administrados utilizan el dominio público para la prestación de servicios públicos locales (a través de modo gestor directo o indirecto) son las normas reguladoras del servicio las que rigen el uso de los bienes. En los demás casos, la utilización de los bienes demaniales por los ciudadanos puede revestir las formas de:

A.- Uso común que es el que corresponde por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. Diferenciándose, dentro del uso normal, el uso

a) General, cuando no concurran circunstancias singulares.

b) Especial, si concurrieren circunstancias de este carácter por su peligrosidad, intensidad de uso o cualquier otra semejante. Estas circunstancias objetivas, que resultarán de la naturaleza del uso del bien, separan el uso común especial del general, mientras que el uso especial se diferencia del uso privativo en que aquel puede suponer una restricción pero nunca una privación al uso común.

El uso común especial se sujeta a licencia que se otorgará directamente (vados o pasos de carruajes, por ejemplo) salvo si por cualquier circunstancia se limitara el número de las mismas, en cuyo caso lo serán por licitación y, si no fuera posible porque todos los autorizados hubieren de reunir las mismas condiciones, mediante sorteo.

B.- Uso privativo es el constituido por la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados. En el uso privativo cabe distinguir entre el uso que no comporta transformación ni modificación del dominio público (estacionamiento: sillas o veladores en la vía pública, hamacas en la playa) del uso que sí comporta tal transformación (ocupaciones: quioscos). Los primeros están sujetos a simple licencia, y los segundos a concesión, que se sujeta a las condiciones establecidas en el pliego de Condiciones base de la licitación pública para su otorgamiento, y, entre ellas, el plazo concesional que no podrá ser superior a 99 años.

6. Aprovechamiento de los bienes comunales.

El aprovechamiento de los bienes comunales se efectuará preferentemente en régimen de explotación colectiva o comunal por quienes ostenten la calidad de vecinos. Cuando este disfrute general simultáneo fuere impracticable se adoptará el aprovechamiento peculiar según costumbre, y, en su defecto, se efectuarán adjudicaciones de lotes o suertes a los vecinos, en proporción directa al número de familiares a su cargo e inversa a su situación económica. En casos extraordinarios, por acuerdo del Pleno adoptado por mayoría absoluta, podrá fijarse una cuota anual que deberán abonar los vecinos. Si estas modalidades de aprovechamiento no resultaren posibles, se acordará la adjudicación en subasta pública, y, a falta de licitadores, en adjudicación directa.

7. Utilización de los bienes patrimoniales.

La explotación de los bienes patrimoniales podrá llevarse a cabo por la propia Entidad Local titular de los mismos, directamente o por organismo autónomo. El arrendamiento de los bienes patrimoniales, sujeto a Derecho privado, es el régimen normal de explotación de los mismos. Previamente a la celebración del contrato deberán seguirse los trámites de la contratación administrativa para la selección del contratista; siendo necesaria la subasta siempre que la duración de la cesión fuere superior a cinco años o el precio estipulado excediere del cinco por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto; en los demás casos deberá hacerse por concurso. El arrendatario deberá satisfacer un canon no inferior al 6% del valor en venta de los bienes arrendados

8. Enajenación de bienes patrimoniales.

Los Entes locales deben comunicar a la Comunidad Autónoma toda enajenación, gravamen o permuta de bienes inmuebles que pretendan hacer; exigiéndose la autorización de la Administración tutelante para poder efectuar dichos actos dispositivos cuando su valor excediere del 25 por ciento de los recursos ordinarios de su presupuesto. Del mismo modo, las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, necesitan que sus acuerdos sobre disposición de bienes sean ratificados por el Ayuntamiento.

A la enajenación habrá de preceder la valoración técnica de los bienes que acredite de modo fehaciente su justiprecio, el deslinde, en su caso, y la inmatriculación de la finca en el Registro de la Propiedad. Cuando se trate de enajenación o gravamen que se refieran a monumentos, edificios y objetos de índole artística o histórica, será necesario el informe previo del órgano estatal o autonómico competente de acuerdo con la Ley del Patrimonio Histórico Español.

Las enajenaciones de bienes patrimoniales se regirán, en cuanto a su preparación y adjudicación, por la normativa reguladora de la contratación de las Corporaciones Locales. Lo que implica que, en principio, los contratos que se celebren no tienen carácter administrativo y se rigen, en cuanto a sus efectos y extinción, por las normas de Derecho Privado. Sin embargo, tienen naturaleza administrativa los contratos vinculados al desenvolvimiento regular de los fines públicos encomendados al ente local, y de aquí que la Jurisprudencia haya atribuido naturaleza administrativa a los contratos de enajenación de bienes patrimoniales, «dadas las condiciones y circunstancias de que se ha visto rodeada la enajenación del solar», de modo que «por medio de la relación jurídica contraída la Corporación local, lejos de perseguir la obtención del precio estipulado pretendía cumplir finalidad pública dentro de su competencia singular» y este elemento finalista, al configurarse como causa del contrato, tiñe a éste de naturaleza administrativa.

Las enajenaciones de bienes patrimoniales habrán de realizarse por subasta pública. Se exceptúa el caso de enajenación mediante permuta con otros bienes de carácter inmobiliario. La legislación local permite la cesión gratuita de bienes patrimoniales cuando tal cesión se efectúa en favor de entidades o instituciones públicas o instituciones privadas de interés público sin ánimo de lucro; siendo preciso que los fines a alcanzar con los bienes cedidos redunden, de manera evidente, en beneficio de los habitantes del término, y que, además, se prevea que, en los diez años siguientes, los bienes no serán precisos para la Entidad local, acreditándose todos estos extremos mediante expediente instruido al efecto. Si los bienes cedidos no fueren destinados al uso dentro del plazo señalado en el acuerdo de cesión, o dejaren de serlo posteriormente, se considerará resuelta la cesión y revertirán aquéllos a la Corporación local, la cual tendrá derecho a percibir de la entidad beneficiaria, previa tasación pericial, el valor de los detrimentos experimentados por los bienes cedidos. Si en el acuerdo de cesión no se estipula otra cosa, se entenderá que los fines para los cuales se hubieran otorgado deberán cumplirse en el plazo de cinco años, debiendo mantenerse su destino durante los treinta años siguientes. Los bienes cedidos revertirán, en su caso, al Patrimonio de la entidad cedente con todas sus pertenencias y accesorios.