Inmunidad eclesiástica

Derecho Eclesiástico del Estado

Son «exenciones en favor de personas o cosas eclesiásticas en relación con la legislación, jurisdicción o administración del Estado». (BERNÁRDEZ).

El Derecho tridentino recogió la tradicional concepción canónica del fundamento jurídico-divino de las inmunidades eclesiásticas (Concilio de Trento, Sesión XXV, Cap. 20, De reformatione).

El Código de Derecho canónico de 1917 regulaba diversos privilegios de los clérigos entre los que cabe mencionar los del fuero, de exención y el beneficio de competencia, por su relación con las inmunidades. Así el c. 120, 1 disponía que los clérigos sólo debían ser emplazados ante la jurisdicción eclesiástica «a no ser que hubiere previsto legalmente otra cosa para lugares particulares»; el c. 121 establecía la exención de los clérigos del servicio militar y de «aquellos cargos y oficios públicos civiles ajenos al estado clerical», y el c. 122 determinaba una suerte de inembargabilidad de los bienes de los clérigos hasta donde fuere cuantitativamente preciso para asegurar su «honesta sustentación» (y aunque el precepto se refería expresamente a la jurisdicción eclesiástica se interpretó aplicable a la civil por la doctrina canónica, cuando por cualquier razón conociera del asunto).

Además, el mismo cuerpo legal declaraba que los lugares sagrados estaban exentos de la jurisdicción estatal (c. 1.160), lo que no deja de guardar relación con el derecho de asilo de los perseguidos y refugiados en aquéllos (c. 1.179) y con la inviolabilidad de las iglesias y su destino secular (cc. 1.172, 1.178 y 1.196).

El vigente Código de 1983 ha modificado notablemente la regulación anterior y dicho cambio evidencia un enfoque distinto de las relaciones entre los poderes político y religioso desde la Iglesia. Se ha suprimido el privilegio del fuero: la Iglesia afirma su competencia exclusiva por razón de la materia y no de la persona (procesos sobre cosas espirituales o anejas a ellas y sobre violación de las leyes eclesiásticas y de todo aquello que diga razón de pecado, de acuerdo con el c. 1.401). No subsiste la declaración de exención del servicio militar de clérigos sino que se ordena a éstos que se abstengan de prestarlo voluntariamente, salvo con licencia de su Ordinario. (c. 289, 1). Y ha decaído el beneficio de competencia, sobre el que no se pronuncia el Código. En cuanto a los lugares sagrados, tampoco se ha mantenido la declaración de su exención de la autoridad estatal y se ha introducido el c. 1.213, que dice: «La autoridad eclesiástica ejerce libremente sus poderes y funciones en lugares sagrados»; la norma es ambigua, en especial si se atiende a su precedente, y se ha entendido como manifestación referida al desempeño del triple ministerio de la Iglesia de enseñar, santificar y regir (MANZANARES), por lo que no supondría, por tanto, exención de la jurisdicción estatal.

Es claro que la Iglesia -tras el Concilio Vaticano II, en el que se ha renunciado implícitamente a cualquier potestad eclesiástica, incluso indirecta, en el orden temporal- concibe las inmunidades efectivas por pacto con el poder civil que así las reconozca; prueba de ello es el nuevo y revelador c. 289, 2, que dispone que «Los clérigos han de valerse igualmente de las exenciones que, para no ejercer cargos y oficios civiles públicos extraños al estado clerical, les conceden las leyes y convenciones o costumbres».

El Derecho español ha recibido esta nueva orientación por vía pacticia (con la derogación del Concordato de 1953 y la celebración de los acuerdos de 28 de junio de 1976 y 3 de enero de 1979) y con fundamento principal en la aconfesionalidad del Estado introducida por el art. 16.3 de la Constitución de 1978 (frente a la confesionalidad católica durante el Régimen de Franco).

El privilegio del fuero se extinguió con el acuerdo de 28 de julio de 1976, preconstitucional, que suprimió también el privilegio de presentación de obispos del que disfrutaba el Jefe del Estado (salvo para el Vicario General Castrense); únicamente persiste lo prevenido por el art. II, 2 de dicho acuerdo, que exige la notificación por la autoridad judicial estatal del enjuiciamiento criminal de clérigo o religioso al Ordinario o a la Sede Apostólica si se tratare de un obispo; no puede hablarse, en rigor, ni de exención ni de limitación de jurisdicción y, por lo mismo, tampoco de inmunidad. La norma citada deroga expresamente en su núm. 1 el prolijo art. XVI del Concordato de 1953, que sometía al consentimiento del Ordinario el enjuiciamiento criminal por el Estado de clérigos y religiosos (en materia de enjuiciamiento civil, el ordinario solamente debía ser notificado del inicio del proceso); pero si el enjuiciado en el orden penal era un obispo o equiparado en Derecho, previamente al emplazamiento debía obtenerse licencia de la Sede Apostólica. Cumple recordar que también se ha reformado el testimonio de clérigos y religiosos en la jurisdicción civil; el Concordato de 1953 condicionaba la prestación del mismo en procesos penales (en los que pudieran imponerse penas graves) al otorgamiento de licencia por el Ordinario, en aplicación de las disposiciones canónicas del C.I.C. de 1917; el acuerdo de 1976 mantiene el núm. 7 in fine del art. XVI del Concordato, a saber que no podrán ser requeridos por la autoridad civil para dar información de lo que hayan tenido conocimiento por razón de su ministerio (art. II.3; cfr. 983, 984 y 1.550, 2.º C.I.C. de 1983); lo propio se ha reconocido a los ministros de culto de las minorías religiosas por las Leyes 24, 25 y 26/1992, de 10 de noviembre, que han aprobado los acuerdos con las entidades evangélicas, las comunidades israelitas y los musulmanes (sendos arts. 3.2).

En cuanto al servicio militar de clérigos y religiosos, es objeto de uno de los cuatro acuerdos parciales de 3 de enero de 1979; el principio es el de la sujeción al Derecho común (art. V), aunque se urge que no se les encomienden funciones incompatibles con su estado, de conformidad con el Derecho canónico (núm. 3 del referido precepto) y se manifiesta la conveniencia, por el contrario, de que se les atribuyan funciones propias de su ministerio (núm. 2); se prevé que la Ley pueda considerar prestación social substitutoria del servicio militar el apostolado como presbíteros, diáconos o religiosos profesos en territorios de misión o como capellanes de emigrantes (núm. 4 de la misma norma), durante tres años y bajo la autoridad de la jerarquía eclesiástica; no se ha producido el desarrollo legal correspondiente aunque la amplitud con que concibe la norma general la prestación social substitutoria del servicio militar permite interpretar que suple un régimen especial (cfr. arts. 6 y ss. Ley 22/1998, de 6 de julio, reguladora de la objeción de conciencia y la prestación social substitutoria); aunque pueda defenderse esta solución desde el punto de vista de justicia material, lo cierto es que no se ha proveído de acuerdo con el mandato de la norma pacticia (que, por lo demás, pudiera entenderse como reconocedora del derecho a la prestación social substitutoria de todo clérigo o religioso, por el hecho de serlo, siempre que hagan uso de aquél y, por tanto, sin necesidad de ser reconocidos como objetores exentos de servicio militar por acto administrativo singular, como acontece en el régimen común).

Los arts. 4.1 de las leyes aprobatorias de los acuerdos con los minorías religiosas establecen una disciplina semejante para el servicio militar de los ministros de culto (y de los Imanes y dirigentes religiosos islámicos): quedan sujetos al servicio militar obligatorio pero se les asignarán (o podrán asignar, ya que el tenor varía según las tres leyes) misiones que sean compatibles con su condición cuando así lo soliciten; no contienen norma especial alguna sobre la prestación social substitutoria.

Ante el grado de indeterminación del vigente c. 1.213 C.I.C. de 1983 sobre inmunidades locales (de los lugares sagrados), sobresale el tratamiento que de las mismas hacen los acuerdos con la Santa Sede y con otras confesiones; el art. 1.5 del Acuerdo sobre asuntos jurídicos de 3 de enero de 1979 garantiza la inviolabilidad de los lugares sagrados y el núm. 6 del mismo artículo extiende la inviolabilidad a los archivos, registros y demás documentos pertenecientes a la Conferencia episcopal española, las Curias episcopales, las Curias de los Superiores mayores de las órdenes y congregaciones religiosas, las parroquias y a otras instituciones y entidades eclesiásticas, como la garantiza para los archivos y documentos de la Comisión Islámica de España y sus comunidades miembros el art. 2,3 de la Ley 26/1992 de 10 de noviembre; esta ley, junto a la aprobatoria del acuerdo con las comunidades israelitas, confiere la misma protección (inviolabilidad) a los cementerios (islámicos y judíos; arts. 2, núms. 5 y 6, respectivamente).

La declaración de inviolabilidad únicamente aparece implementada por las exigencias relativas a la demolición y expropiación forzosa de lugares sagrados, consistentes en la previa privación de tal carácter sagrado y la previa audiencia de la autoridad eclesiástica competente, respectivamente (art. I.5 incisos 2 y 3); e idéntico régimen de expropiación forzosa y demolición de lugares de culto han introducido las leyes de 10 de noviembre de 1992, aprobatorias de los acuerdos con entidades evangélicas, israelitas e islámicas (arts. 2, núms. 3 y 4 leyes 24 y 25/1992, y 2, núm. 2 ley 26/1992); se ha señalado, por cierto, que el trámite de audiencia es el que prevé la Ley de Expropiación forzosa para todo interesado, por lo que no ha de entenderse como manifestación de inmunidad alguna. Pero la inviolabilidad no puede contraerse a los dos efectos mencionados; significa genuina y principalmente que los agentes del Estado no pueden penetrar en los lugares sagrados sin autorización de la autoridad eclesiástica, tal y como explicitaba el derogado art. XXII, 3 del Concordato de 1953, de acuerdo con el sentido de aquél término codificado por el Derecho Internacional (V. art. 22.1 Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas, de 18 de abril de 1961); luego, siguen siendo inviolables con tal alcance en el Derecho español los lugares sagrados, y no solamente los católicos, a la vista de los arts. 2.2 de las Leyes aprobatorias de los acuerdos con las minorías religiosas, que disponen que los lugares de culto gozan de inviolabilidad en los términos establecidos en las leyes.

Sobre el asilo en lugares sagrados, objeto de mención por el Concordato de 1953 (núm. 3 del art. XXII), de conformidad con el c. 1.179 del C.I.C. de 1917, las normas concordatorias vigentes guardan silencio, tal y como lo hace el C.I.C. de 1983. Sin embargo, la inviolabilidad tiene por consecuencia impedir la detención del perseguido y refugiado en el lugar sagrado; así se interpreta la inviolabilidad -a los efectos de asilo- de las misiones diplomáticas (sin ulteriores consecuencias, como pueda ser la salida del refugiado con salvoconducto, protegida por el Derecho iberoamericano de gentes pero no codificada por la Convención de Viena ni admitida como costumbre por el Derecho Internacional general).

De acuerdo con los núms. 2 y 3 del art. 22 de la Convención de Viena de 1961 repetida, las misiones diplomáticas deben recibir una protección especial del Estado en que se encuentran, son inembargables y no pueden ser objeto de ejecución judicial, todo ello como manifestaciones de su inviolabilidad. Se ha dispensado en España especial protección a los lugares sagrados a través de las normas penales; en efecto el art. 492 bis del anterior Código Penal recogía un tipo especial respecto del general del allanamiento de morada «cuando se quebrantara la inviolabilidad de un lugar sagrado, edificio religioso u otro inmueble protegido por dicho privilegio, por ley especial o convenio internacional debidamente ratificado», tenor que evidenciaba la equiparación de los lugares sagrados y las misiones diplomáticas; sin embargo, el Código Penal de 1995 ha suprimido tal delito de quebrantamiento de la inviolabilidad de lugares sagrados, quizá de acuerdo con el sector doctrinal que considera, en materia de tutela penal del sentimiento religioso, «que la regla general debe ser su sometimiento sin más al Derecho común [...] los destinatarios directos de esa protección son los ciudadanos (principio de personalización) no las confesiones en cuanto a tales» (LLAMAZARES); es indudable que los lugares sagrados se ven protegidos en la actual regulación por el tipo común del allanamiento de domicilio de personas jurídicas y establecimientos abiertos al público (art. 203 del Código Penal) así como por los delitos contra la libertad de conciencia y los sentimientos religiosos (así, por los arts. 523 y 524; mas, propiamente, tales preceptos no sancionan la entrada no consentida en lugar sagrado sino la perturbación de funciones y celebraciones religiosas, y los actos de profanación); sin embargo, el legislador no ha proveído según el paradigma de la inviolabilidad -que es el de las misiones diplomáticas- con un reproche penal de su quebrantamiento -que se mantiene para las últimas en el art. 605 como tipo cualificado de cualquier delito, cuando la acción se dirija contra los «locales oficiales, la residencia particular o los medios de transporte» de Estados extranjeros y personas internacionalmente protegidas- por lo que se ha vaciado de contenido -por comparación con los precedentes en nuestro Derecho- la protección especial que aquella inviolabilidad reclama; el grado de exigencia de la inviolabilidad reconocida (para la Iglesia católica, por el art. I.5 del Acuerdo sobre asuntos jurídicos de 1979) ha de ser el que se admite y garantiza en el ámbito internacional y que no es otro que el de la de tantas veces citada Convención de Viena de 18 de abril de 1961. Finalmente, tres observaciones deben ser adicionadas sobre este particular; en primer lugar, que la inviolabilidad declarada para lugares sagrados por las leyes aprobatorias de los acuerdos con las confesiones minoritarias, aun cuando no provenga de una norma internacional, debe tener el mismo alcance en nuestro ordenamiento que la de los lugares sagrados católicos so pena de tratamiento discriminatorio sin razón alguna que lo legitime; en segundo lugar, que es cierto que el Acuerdo España-Santa Sede sobre asuntos jurídicos garantiza la inviolabilidad «con arreglo a las Leyes», lo que puede justificar cualquier merma de los efectos de tal declaración que se disponga en la legislación unilateral estatal; sin embargo, también es cierto que el término «inviolabilidad» tenía un contenido conocido al tiempo de su utilización por las altas partes contratantes -Iglesia y Estado- en 1979, y en tercer lugar, que difícilmente puede negarse que el concepto mismo de inmunidad eclesiástica del que nace el de inviolabilidad, se compadece mal con el principio de personalización, según el cual, como ya se ha recordado, algunos sostienen que la tutela penal no se ordena a conferir un estatuto jurídico especial a las confesiones religiosas sino a proteger el derecho a la libertad religiosa de los miembros de éstas.

En cuanto al carácter inembargable de los lugares sagrados, que no podrían ser objeto de ejecución forzosa, es defendible que disfruten de tales inmunidades frente a la jurisdicción estatal, si acudimos, de nuevo, al art. 22, núm. 3 de la Convención de Viena de 1961, que lo dispone para las misiones diplomáticas como inviolables que son y porque si se acepta -como hemos hecho- que la inmunidad es ante la fuerza pública y aun ante la jurisdicción criminal (luego, por hechos penalmente perseguibles), a fortiori debe admitirse respecto de la puramente civil (cuando se ventilan intereses en los que no resultan comprometidos bienes jurídicos merecedores de tutela penal).

En lo aplicable, procede la misma interpretación por lo que concierne a los archivos, registros y documentos de los entes eclesiásticos católicos (art. I.6 Acuerdo sobre asuntos jurídicos); nada semejante se establece por las leyes 24, 25 y 26/1992, de 10 de noviembre, sobre entidades evangélicas, israelitas y musulmanas, sin que se alcance a columbrar el fundamento legitimador de dicho tratamiento jurídico diferenciado.

Singular relieve tienen en el Derecho español las inmunidades de que son beneficiarios las confesiones religiosas en el orden fiscal.

En primer lugar, el Acuerdo sobre asuntos económicos con la Iglesia católica, de 3 de enero de 1979, y las leyes aprobatorias de los acuerdos con las minorías religiosas establecen la no sujeción tributaria de ciertos hechos: a) las prestaciones, colectas públicas, limosnas, ofrendas y liberalidades de uso de los fieles (arts. III.a Acuerdo con la Santa Sede y 11,1 leyes 10 de noviembre de 1992); b) la publicación de las instrucciones, ordenanzas, cartas pastorales, boletines diocesanos y cualquier otro documento de las autoridades eclesiásticas competentes y su fijación en los sitios de costumbre (art. III.a Acuerdo con la Santa Sede) y la entrega de toda publicación o documento directamente a los fieles, siempre que sea gratuita (esta última exigencia únicamente prevista en el caso de evangélicos e israelitas; V. arts. 11.2.a leyes 10 noviembre 1992); c) la enseñanza de ciencias sagradas en centros docentes de la Iglesia (seminarios y Universidades eclesiásticas; art. III.b Acuerdo con la Santa Sede) así como la de naturaleza religiosa dirigida a la formación de los ministros de culto evangélicos, rabinos e Imanes y dirigentes religiosos islámicos (arts. 11.2.b leyes 10 de noviembre 1992); d) la adquisición de objetos destinados al culto católico (art. III.c Acuerdo con la Santa Sede, sin norma para hecho semejante en los acuerdos con las minorías religiosas).

En segundo lugar, se conceden a las confesiones religiosas diversas exenciones (figura distinta de la no sujeción porque el hecho es plenamente imponible pero no nace la obligación del pago del tributo; sin embargo, se ha podido sostener que algunos de los supuestos de no sujeción no son, en rigor, tales, sino meras exenciones): a) impuesto sobre sociedades (establecida por el art. III.5.B Acuerdo con la Santa Sede, por las leyes aprobatorias de los Acuerdos con las minorías religiosas en los términos de la ley 61/1978, de 27 de diciembre, del Impuesto sobre sociedades -exención parcial que afecta a los rendimientos e incrementos de patrimonio obtenidos a título gratuito y dispone un tipo de gravamen inferior al general- y por la ley 30/1994, de 24 de noviembre, de fundaciones e incentivos a la participación privada en actividades de interés general y la nueva ley 43/1995, de 27 de diciembre, del impuesto sobre sociedades; la legislación general ha otorgado unos beneficios más amplios a las entidades confesionales que los introducidos por la especial de origen pacticio; alcanza a las entidades básicas de las confesiones y a las asociaciones y fundaciones dependientes y dedicadas a actividades religiosas, benéfico-docentes, médicas, hospitalarias o de asistencia social); b) impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados (según los arts. IV.1.C del Acuerdo con la Santa Sede y sendos 11, 3 C de las leyes aprobatorias de los acuerdos con las minorías religiosas así como por la ley general correspondiente; el carácter subjetivo de la exención, tal y como la regula esta última, que es el R. D. Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre -al considerar a las confesiones con acuerdo y a las asociaciones y fundaciones dependientes de las mismas como entidades benéficas privadas- amplía su alcance porque no la condiciona a que los bienes y derechos adquiridos se destinen a actividades religiosas, culto, sustentación del clero, sagrado apostolado o caridad); c) impuesto sobre sucesiones y donaciones (introducida por el Acuerdo con la Santa sede en su art. IV.1.C, cuando dicho tributo era aplicable también a las personas jurídicas, ha dado lugar a que hoy estén exentos del impuesto sobre sociedades los incrementos de patrimonio adquiridos a título gratuito por las entidades básicas de las confesiones así como por asociaciones y fundaciones dependientes siempre y cuando los bienes y derechos se destinen a actividades religiosas o asistenciales; establecen idéntico régimen fiscal los arts. 11, 3, B de las tres leyes aprobatorias de los acuerdos con las confesiones no católicas); d) impuesto sobre el valor añadido (aunque ninguno de los acuerdos la declara, la exención por el Acuerdo con la Santa Sede del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados debía entenderse referida al impuesto general sobre el tráfico de empresas en materia de transmisión de bienes inmuebles por empresarios, tal y como aclaró la O.M. 25 de junio de 1984, y con el I.V.A., hoy debe interpretarse atinente a éste, según expresa la O.M. 29 de febrero de 1988); e) impuesto sobre bienes inmuebles (el art. IV.1.A del Acuerdo con la Santa Sede declaraba la exención de la entonces existente contribución territorial urbana, que fue extendida al impuesto sobre bienes inmuebles por la ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas locales, al desaparecer aquella contribución; las leyes aprobatorias de los acuerdos con las minorías religiosas regulan un régimen de exención idéntico, que resulta de aplicación a los templos destinados al culto y locales anejos destinados a la actividad pastoral y a la asistencia religiosa, residencia de la jerarquía de las confesiones y ministros de culto con cura de almas, oficinas de las confesiones, centros destinados a la formación de los ministros de culto cuando impartan únicamente ciencias sagradas y en el caso de la Iglesia católica, casas y conventos de las órdenes, congregaciones religiosas e institutos de vida consagrada, así como los huertos, jardines y dependencias de estos inmuebles no destinados a industria u otro uso lucrativo); f) contribuciones especiales (exentas de contribuir la Iglesia católica y las confesiones minoritarias que han celebrado acuerdo, por todos los bienes exentos del impuesto sobre bienes inmuebles; V. arts IV.1.D Acuerdo con la Santa Sede y 11, 3, 4 leyes 24, 25 y 26/1992); g) impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana (el art. IV.1.D del Acuerdo con la Santa Sede mencionaba la antigua tasa de equivalencia pero la ley 39/1988, de 28 de diciembre, ha dispuesto la exención de este impuesto para todas las confesiones con acuerdo así como las asociaciones y fundaciones dependientes).

No puede dejar de destacarse lo criticable del disfrute de los beneficios fiscales expuestos únicamente por las confesiones con acuerdo (según el criterio de muchas de las normas reguladoras de los diversos tributos, con alguna excepción como la ley 37/1992, de 28 de diciembre, del I.V.A., que incluye a las confesiones sin acuerdo entre las beneficiarias de la exención), santificado antes de su reflejo en los textos legales por el sorprendente auto 480/1989 del T.C., sin fundamento legal alguno (que no puede hallarse en una recta lectura del art. 7.2 Ley orgánica de libertad religiosa) y sin apoyatura constitucional toda vez que la ratio última de la financiación de las confesiones, incluida la indirecta a través de las inmunidades y beneficios fiscales, es la promoción del derecho a la libertad religiosa.