Acto administrativo

[DAd] «Declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio formulada por un sujeto de la Administración pública en ejercicio de una potestad administrativa» (ZANNO- bini). «Una decisión, general o especial, emanada de autoridad administrativa en ejercicio de sus funciones, en resguardo de los derechos e intereses de los administrados» (Rafael BIELSA).
Procedimiento administrativo.

(Derecho Administrativo) Noción fundamental del derecho administrativo, que puede ser analizado desde distintos puntos de vista que llevan a definiciones diferentes.
1 ° Considerado por el aspecto de sus caracteres propios:
desde el punto de vista formal, acto administrativo es toda decisión unilateralmente tomada por una autoridad administrativa;
desde el punto de vista material, acto administrativo es un acto concerniente a un individuo o a ciertos individuos identificados.
2° Considerado por el aspecto de su régimen jurídico, acto administrativo es todo acto que depende del derecho administrativo y de la competencia de la jurisdicción administrativa, sea ese acto unilateral o convencional, provenga o no de una autoridad administrativa.

Derecho Administrativo

Una primera aproximación al concepto de acto administrativo sería la que sigue: acto jurídico unilateral de la Administración, distinto del Reglamento y consistente precisamente en una declaración.

Es ZANOBINI quien nos ofrece una clara definición. Es acto administrativo «la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria». De la definición apuntada devienen una serie de notas:

a) Se trata de una declaración intelectual, lo que excluye las actividades puramente materiales.

b) La declaración puede ser de voluntad, pero también de otros estados intelectuales.

c) La declaración debe proceder de una Administración.

d) La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta como el ejercicio de una potestad administrativa.

e) La potestad administrativa ejercida en el acto ha de ser distinta de la potestad reglamentaria.

No existe acuerdo doctrinal acerca de los elementos del acto administrativo, pero como apunta GARRIDO FALLA más que de fondo es una cuestión terminológica. Por ello podemos considerar como tales las siguientes:

a) Subjetivas:

El acto administrativo debe emanar de una Administración Pública. Esta se compone por un conjunto de entes con personalidad jurídica, cuyas competencias son ejercidas por diversos órganos, de los que son titulares personas físicas. Es fundamental determinar qué órgano de la Administración es competente, ya que el acto debe emanar del órgano competente dentro de la Administración. Por ello debe ser competente por razón del territorio, de la materia y de la jerarquía (V. art. 12 L.R.J.P.A.C.).

Debe atenderse también al órgano y a su titular físico que es la persona que actúa los poderes del órgano. Ésta debe reunir los siguientes requisitos:

- Condiciones legales de ejercicio. No de encontrarse en un caso de incompatibilidad (V. art. 28 L.R.J.P.A.C.).

- Voluntad del titular. No debe estar viciada.

- Legalidad de la investidura del órgano.

b) Objetivas:

1. Presupuestos de hecho; son aquellas circunstancias tácticas que han de concurrir necesariamente para la actuación de la potestad conferida a la Administración. Especial relevancia tienen los presupuestos de hecho para fiscalizar el acto, en cuanto que al proceder directamente de la norma atributiva de la potestad es siempre un elemento reglado del acto, y por tanto, perfectamente controlable por el juez.

2. Fin; es el fin que la norma creadora de la potestad asigna a ésta como objetivo a perseguir. Se asigna siempre un fin (V. art. 70 L.J.C.A.) que, por lo pronto, es siempre público (V. art. 103.1 C.E.), pero que se matiza significativamente en cada uno de los sectores de actividad o institucionales como un fin específico. El acto administrativo debe servir a este fin y si se aparta de él se cae en la denominada desviación de poder.

3. Causa; la doctrina discute si puede admitirse como elemento del acto administrativo. Unos, como ZANOBINI, opinan que la doctrina sobre la causa elaborada en el derecho privado es perfectamente aplicable al acto administrativo. Para otros, como ALESSI, la doctrina de la causa no tiene razón de ser en el Derecho Administrativo porque el acto administrativo es típico en sus elementos, de modo tal que el contenido de la voluntad está en conexión necesaria con los motivos y presupuestos. Por último, decir que para GARRIDO FALLA y GARCÍA DE ENTERRÍA la causa no es el efecto práctico perseguido, sino la razón que justifica en cada caso que un acto administrativo se dicte.

4. Motivos; al estar elegida la Administración por el principio de legalidad de una forma absoluta, no puede haber para ella motivos impulsivos de su acción marginales al derecho. Además, muchas veces la ley le impone la obligación de «motivar» sus actos (V. art. 54 L.R.J.P.A.C.), en este sentido puede decirse que en el acto administrativo los motivos están siempre, y necesariamente, incorporados a la causa.

5. Otros elementos objetivos son la declaración, el contenido, que debe acomodarse a lo dispuesto por el ordenamiento, y el objeto, que puede ser un comportamiento, un hecho, un bien, una situación jurídica, o bien mixturas de estos objetos típicos.

c) Formales:

La declaración en que el acto consiste ha de producirse siguiendo un iter concreto a través de determinadas formas de manifestación:

1. Procedimiento administrativo; es el iter a seguir, siendo el cauce, necesario para la producción de actos administrativos, elevándose así la condición de validez de éstos (V. art. 53.1 L.R.J.P.A.C.).

2. Forma; el acto administrativo necesita de una forma externa de manifestación para acceder al mundo del derecho. Esta forma está generalmente tasada frente al principio del art. 1.278 C.C. La forma del acto administrativo es normalmente la escrita (V. art. 55 L.R.J.P.A.C.). El art. 54 L.R.J.P.A.C. regula los actos administrativos que necesariamente deben ser motivados. Por medio de la motivación se controla al acto administrativo, por lo que no es un simple requisito formal, sino de fondo.

En un sentido amplio, es todo acto que procede de la Administración destinado a producir un efecto jurídico; o, como se ha dicho, es una decisión jurídica de la Administración, cualquiera que sea la autoridad que la ha producido. Sin embargo, la actividad reglamentadora de la Administración no se incluye en la categoría del acto administrativo. Este, en su auténtico sentido técnico, es una declaración de voluntad de un órgano administrativo destinada a producir un efecto jurídico para la realización de un fin administrativo (concesión de un servicio público, por ejemplo), refiriéndose siempre a una situación de hecho o de derecho concreto y singular, y quedando sometido al control jurisdiccional contencioso-administrativo. El acto administrativo, por otra parte, es una categoría de los llamados actos «juri imperii» o actos de autoridad, por cuanto su formación y manifestación están calificadas por el interés público que la Administración tutela.

Ley de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento administrativo común, artículos 51 a 67.