Jurisdicción contencioso-administrativa

Derecho Administrativo

Como señala el preámbulo de la Ley Reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, de 13 de julio de 1998, es una pieza capital de nuestro Estado de Derecho, ello por la misión que le corresponde de controlar la legalidad de la actividad administrativa, incluida la potestad reglamentaria y de garantía de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente al ejercicio de las potestades públicas de que está investida la Administración. En suma, por ser un instrumento al servicio de la tutela judicial efectiva y para garantizar el sometimiento de las Administraciones Públicas al imperio de la Ley.

Ámbito y extensión de la jurisdicción contencioso-administrativa. Conforme a lo dispuesto en el artículo 106.1 de la Constitución, tiene asignado el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa sujeta a Derecho Administrativo, ya proceda de órganos integrados en una Administración, o equiparados a ésta por disposición de la Ley, como las Entidades de Derecho público o de otros órganos públicos, que no forman parte de la Administración, como es el caso de los órganos constitucionales, cuando su actividad tenga, por su contenido y efectos, una naturaleza materialmente administrativa. Es también el caso de las corporaciones de Derecho público, como los colegios profesionales, por ejemplo (V. corporaciones de Derecho público).

No obstante, el ámbito material de la Jurisdicción quedaría muy incompleto si aquélla se limitara a enjuiciar las pretensiones que se deduzcan en relación con las disposiciones de rango inferior a la Ley, con los Decretos legislativos, cuando excedan los límites de la delegación y con los actos y contratos administrativos en sentido estricto. Lo que realmente importa y lo que justifica la existencia de la propia jurisdicción contencioso-administrativa es asegurar, en beneficio de los interesados y del interés general, el sometimiento de la Administración al Derecho en todas las actuaciones que realiza en su condición de poder público y en uso de las prerrogativas que como tal le corresponden. No toda la actuación administrativa se expresa a través de reglamentos, actos administrativos o contratos públicos, sino que la actividad prestacional, las actividades negociales de diverso tipo, las actuaciones materiales, las inactividades u omisiones de actuaciones debidas expresan también la voluntad de la Administración, que ha de estar sometida en todo caso al imperio de la Ley y sujeta por tanto a control jurisdiccional. En esta línea, la Ley precisa la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para conocer de las cuestiones que se susciten en relación no sólo con los contratos administrativos, sino también con los actos separables de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratos de las Administraciones públicas, de forma que se garantice la observancia de los principios generales que han de regir, por imperativo constitucional y del Derecho comunitario europeo, el comportamiento contractual de los sujetos públicos.

Algo parecido debe decirse de las cuestiones que se susciten en relación con la responsabilidad patrimonial de la Administración pública. Los principios de su peculiar régimen jurídico son de naturaleza pública y la Ley impone que en todo caso la responsabilidad se exija a través de un mismo tipo de procedimiento administrativo. Por eso se unifica la competencia para conocer de este tipo de asuntos en la jurisdicción contencioso-administrativa, garantizando así la uniformidad jurisprudencial, salvo, como es lógico, en aquellos casos en que la responsabilidad derive de la comisión de una infracción penal (V. responsabilidad patrimonial).

La Ley parte del principio de sometimiento pleno de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, lo que es incompatible con el reconocimiento de cualquier categoría genérica de actos de autoridad -llámense actos políticos, de Gobierno, o de dirección política- excluida per se del control jurisdiccional. Por el contrario, la Ley señala una serie de aspectos sobre los que en todo caso siempre será posible el control judicial, por amplia que sea la discrecionalidad de la resolución gubernamental: los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinación de las indemnizaciones que procedan.

Los órganos y sus competencias. Dentro de la estructura orgánica de la jurisdicción contencioso-administrativa, encontramos en su base, los Juzgados de lo contencioso-administrativo, uno, al menos, por provincia y los Juzgados Centrales de lo contencioso-administrativo, con jurisdicción en toda España; son órganos unipersonales de reciente creación, cuya competencia viene definida mediante un sistema de lista tasada. A continuación se sitúan las Salas de lo contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, con jurisdicción en la Comunidad Autónoma respectiva y la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, con jurisdicción en toda España. Tienen atribuidas las competencias previstas por las leyes y la competencia residual para aquellas materias que no estén expresamente atribuidas a ningún órgano jurisdiccional. Culmina la estructura orgánica de la Jurisdicción, la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.

Las partes. La regulación de las partes en el proceso contencioso-administrativo pretende, en desarrollo de la Constitución, que nadie, persona física o jurídica, privada o pública, que tenga capacidad jurídica suficiente y sea titular de un interés legítimo que tutelar, concepto comprensivo de los derechos subjetivos pero más amplio, pueda verse privado del acceso a la justicia. Esta finalidad se satisface a través de la regulación de la legitimación.

En cuanto a la activa, el enunciado de supuestos expresa la evolución que ha experimentado el recurso contencioso-administrativo, instrumento útil para una pluralidad de fines: la defensa del interés personal, la de los intereses colectivos y cualesquiera otros legítimos, incluidos los de naturaleza política, mecanismo de control de legalidad de las Administraciones inferiores, instrumento de defensa de su autonomía, cauce para la defensa de derechos y libertades encomendados a ciertas instituciones públicas y para la del interés objetivo de la ley en los supuestos legales de acción popular, entre otros.

Por lo que se refiere a la legitimación pasiva, desaparece la figura del coadyuvante, prevista en la Ley de 1956, al desaparecer la diferencia entre la legitimación por derecho subjetivo y por interés legítimo. Se precisa qué Administración tiene carácter de demandada en caso de impugnación de actos sujetos a fiscalización previa; la autora del acto fiscalizado, cuando el resultado de la fiscalización haya sido aprobatorio y la que ejerza la fiscalización en el supuesto contrario. Se atribuye también la condición de demandada, en caso de impugnación indirecta de una disposición general, a la Administración autora de ésta, aunque no lo sea de la actuación directamente recurrida. Esta previsión viene a dar cauce procesal al interés de cada Administración en defender en todo caso la legalidad de las normas que aprueba y constituye una de las especialidades de los recursos que versan sobre la conformidad a Derecho de disposiciones generales.

En cuanto a la representación y defensa, se distingue entre órganos colegiados y unipersonales. En los primeros, procurador y abogado son obligatorios; en los segundos, el procurador es potestativo y el abogado obligatorio. Los funcionarios públicos podrán comparecer por sí mismos en cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles.

Por lo que atañe a la representación y defensa de las Administraciones públicas y órganos constitucionales, la Ley de 13 de julio de 1998, Reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, se remite a lo que disponen la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas para todo tipo de procesos, así como a las normas que sobre la materia y en el marco de sus competencias hayan dictado las Comunidades Autónomas.

Objeto del recurso. La nueva Ley persigue superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos, es decir, como un recurso al acto, y de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento de la Administración. Pero al mismo tiempo, es necesario diferenciar las pretensiones que pueden deducirse en cada caso, pues es evidente que la diversidad de actuaciones y omisiones que pueden ser objeto del recurso no permiten seguir configurando éste como una acción procesal uniforme. Sin merma de sus características comunes, empezando por el nomen iuris, el recurso admite modulaciones de relieve en función del objeto sobre el que recae.

Por razón de su objeto se establecen cuatro modalidades de recurso: el tradicional dirigido contra actos administrativos, ya sean expresos o presuntos; el que, de manera directa o indirecta, versa sobre la legalidad de alguna disposición general, que precisa de algunas reglas especiales; el recurso contra la inactividad de la Administración y el que se interpone contra actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho.

Presentan un especial interés, por lo novedoso, los recursos en que se enjuicia la conformidad a Derecho de las disposiciones generales. La nueva Ley asegura las más amplias posibilidades de someter a control judicial la legalidad de las disposiciones generales, preservando los que se han dado en llamar recursos directo e indirecto y eliminando las limitaciones para recurrir que estableció la legislación anterior. Al mismo tiempo procura que la impugnación de las disposiciones generales se tramite con celeridad y que conduzca a una decisión judicial clara y única, de efectos generales, con el fin de evitar innecesarios vacíos normativos y situaciones de inseguridad o interinidad en torno a la validez y vigencia de las normas. Este criterio se plasma, entre otras muchas reglas de detalle, en el tratamiento procesal que se da al denominado recurso indirecto. Para evitar decisiones contradictorias y generadoras de inseguridad jurídica en torno a disposiciones generales, el legislador ha optado por unificar la decisión judicial sobre su legalidad en un solo órgano, el que en cada caso es competente para conocer del recurso directo contra ellas, dotando siempre a esa decisión de efectos erga omnes. De ahí que, cuando sea ese mismo órgano el que conoce de un recurso indirecto, la Ley disponga que declarará la validez o nulidad de la disposición general. Para cuando el órgano competente en un recurso indirecto sea otro distinto del que puede conocer del recurso directo contra la disposición de que se trate, la Ley introduce la cuestión de ilegalidad. Está diseñada como un remedio técnico para reforzar la seguridad jurídica, que no impide el enjuiciamiento de las normas por el Juez o Tribunal competente para decidir sobre la legalidad del acto aplicativo del reglamento cuya ilegalidad se aduce, sino que pretende alcanzar una decisión unitaria a todo eventual pronunciamiento indirecto sobre su validez.

Es preciso referirse brevemente al recurso contra la inactividad de la Administración, que se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el quando de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.

Otra novedad destacable es el recurso contra las actuaciones materiales en vía de hecho. Mediante este recurso se pueden combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase. La acción tiene una naturaleza declarativa y de condena y a la vez, en cierto modo, interdictal, a cuyo efecto no puede dejar de relacionarse con la regulación de las medidas cautelares.