Ocupación de guerra

Derecho Internacional

1. El supuesto de hecho de la ocupación bélica.

La práctica contemporánea, lo mismo en el orden interno que en el internacional, se inclina a considerar la ocupación de guerra, más que como un estado de derecho, como un estado de hecho. Pero este estado de hecho puede producir determinadas consecuencias jurídicas para cuya sanción, precisamente, se elaboró el Reglamento de La Haya, anejo al IV Convenio del 1907, cuya sección III (arts. 42-56) está dedicada a «la autoridad militar sobre el territorio del Estado enemigo».

FERNÁNDEZ FLORES considera que «la ocupación es un hecho que origina una situación jurídica que no afecta sustancialmente a la soberanía del país ocupado. Tiene un carácter provisional, hace coexistir dos ordenamientos jurídicos y otorga una especial administración a las fuerzas ocupantes».

El artículo 42 del R.G.T. de La Haya de 1907 nos dice que se considera un territorio como ocupado cuando se encuentra, de hecho, colocado bajo la autoridad del ejército enemigo, no extendiéndose más que a los territorios donde dicha autoridad se halla establecida y con medios para ser ejecutada. La nota esencial de la ocupación bélica es, pues, la efectividad de la autoridad ejercida. Por eso la ocupación se limita a los territorios en que esta autoridad existe, y, por consiguiente, puede ser ejercida de hecho.

Es preciso distinguir la ocupación de la invasión, la cual consiste en una mera irrupción en territorio enemigo. La invasión siempre precede a la ocupación, pero no es de por sí suficiente para la existencia de ésta. Por otra parte, hay que distinguir la occupatio bellica de las otras formas de ocupación. A diferencia de la ocupación originaria, la ocupación bélica da lugar tan sólo a una autoridad transitoria sobre el territorio ocupado, por lo que deja inalterada la situación jurídico-internacional de éste: el territorio ocupado sigue siendo territorial del Estado ocupado. Ello trae consigo el que la cesión por un tratado de paz de un territorio ocupado durante una guerra no tenga efectos retroactivos, a no ser que el propio tratado disponga otra cosa.

2. Principios básicos de la ocupación bélica.

Dos principios básicos rigen la materia de la ocupación de guerra: 1.º esta clase de ocupación no supone un traspaso de soberanía; pero, 2.º lleva consigo una sustitución provisional y limitada de competencias en las relaciones entre el estado ocupante y el ocupado.

1. Carácter no traslaticio de soberanía.

El principio fundamental es que la ocupación de guerra no lleva consigo ningún traspaso de soberanía. A pesar del estado de hecho engendrado por la ocupación, la autoridad del Estado ocupado continúa existiendo durante la ocupación. A ella, sin embargo, se superpone la autoridad del ocupante, limitada estrictamente por el D.I. El artículo 43 del R.G.T. expresa esta idea diciendo que la «autoridad del poder legal» pasa a manos del ocupante. De esta fórmula desafortunada se ha deducido muchas veces que el ocupante actúa como representante del Estado ocupado. La realidad, sin embargo, es que el ocupante ejerce su propia autoridad, sin más. Su poder es supremacía territorial y no personal, por lo que se ejerce no solamente sobre los nacionales del Estado ocupado, sino que se extiende en principio a todas las personas que se encuentran sobre el territorio ocupado. De esta manera, los súbditos de Estados neutrales que allí estén quedan también sometidos al derecho de ocupación.

El ocupante está obligado a adoptar todas las medidas que de él dependan «para restablecer y asegurar, en cuanto sea posible, el orden y la vida pública, respetando, salvo imposibilidad absoluta, las leyes vigentes en el país» (art. 43 R.C.T.).

Pero el ocupante es sólo un administrador provisional del territorio ocupado. Por lo tanto, tal territorio no puede ser anexionado, dividido, transformado en un Estado dependiente o independiente ni su posición legal puede ser afectada de manera permanente. El principio de que la ocupación de guerra no lleva consigo una transferencia de soberanía y no confiere, por tanto, al ocupante derecho para atentar a la integridad del territorio, fue ratificado, en su sentencia del 1 de octubre de 1946, por el Tribunal Militar Internacional de Nüremberg, el cual, desestimando una objeción de los acusados, recordó que «los efectos de la ocupación no se producen mientras un ejército se bate en defensa del territorio». Prescindiendo de la terminología empleada -porque en realidad no son los efectos de la «ocupación», sino los de la «anexión» los que dejan de producirse- la doctrina en que se inspira este aserto es irreprochable; reafirma que la ocupación de guerra no concede derecho para la anexión del territorio ocupado, confirmando la distinción jurídica entre la occupatio bellica y la anexión, entrevista ya por Vattel y definitivamente formulada, en 1844, por Heffter.

2. Sustitución de competencias en las relaciones entre el Estado ocupante y el Estado ocupado.

La ocupación de guerra origina una sustitución provisional y limitada en el ejercicio de las competencias relativas a la disposición y funcionamiento de los servicios públicos.

Ante esta sustitución conviene hacer dos observaciones previas:

a) Hay que evitar los razonamientos por analogía y especialmente los que toman como base el derecho privado. Así, en un momento dado en el orden doctrinal se intentó determinar las competencias del ocupante sobre la base de la teoría de la gestión de negocios.

b) Tampoco es procedente hacer la distribución de las competencias entre ocupante y ocupado fundándose en criterios abstractos, deducidos de la naturaleza material de las funciones estatales. Y es que el conflicto de competencias no se reduce a una simple concurrencia legislativa o jurisdiccional, sino que implica una verdadera pugna entre Estados, una fricción de dos soberanías representadas por sus fuerzas públicas militares. En consecuencia, será el estado de beligerancia, con sus exigencias concretas y variables, el único que podrá proporcionar un criterio de distinción de utilidad práctica. En otros términos, las exigencias de seguridad de las fuerzas militares del ocupante -de las que éste es único juez- son las que determinan la distribución de las competencias, o sea, la limitación de las facultades del soberano legal y la extensión correlativa de las que corresponden a la autoridad ocupante. Éste es el principio fundamental que domina toda la materia de la ocupación de guerra.

3. Reparto de competencias.

Competencias del Estado ocupante. Las competencias del Estado ocupante son principalmente de orden legislativo, administrativo y jurisdiccional:

A. Competencia legislativa.

En el orden legislativo, el Estado ocupante debe respetar las leyes que estaban en vigor y no sólo respetarlas, sino mantenerlas y exigir su cumplimiento, salvo imposibilidad absoluta, como ya vimos recalcaba el artículo 43 del Reglamento de La Haya. Sin embargo, es lícito al Estado ocupante dictar aquellas leyes o reglamentos de policía necesarios para asegurar el orden público y la seguridad del ejército de ocupación, así como las disposiciones necesarias para la prosecución de su esfuerzo bélico. Es difícil concebir que pueda extenderse más allá de este doble objetivo, pero el problema consiste en distinguir entre lo que está permitido y lo que se halla prohibido. En general, podría decirse que las disposiciones del ocupante no deben injerirse materialmente en la vida del territorio, sino hasta donde exige la ocupación bélica: es decir, que no han de referirse a cuestiones que no guarden relación con la ocupación, y, por otra parte, sólo han de dictarse para la duración de ésta. Como las disposiciones tomadas por el ocupante sólo obligan en el marco del D.I., cuantas medidas rebasen este marco no tienen por qué ser reconocidas por los órganos del Estado ocupado ni por terceras potencias.

Por regla general, la jurisprudencia de los países ocupados por Alemania en el curso de la Primera Guerra Mundial (jurisprudencia belga y polaca) ha admitido la legalidad de los reglamentos y ordenanzas dictados por la autoridad ocupante que se inspiraban en consideraciones de interés general (por ejemplo, cuando adoptaban medidas para la recaudación de impuestos); pero esta presunción de legalidad desaparecía en el caso de que el ocupante se hubiera excedido en su competencia reglamentaria (por ejemplo, modificando arbitrariamente las leyes fiscales).

En el curso de la Segunda Guerra Mundial se produjeron en los Países Bajos graves dificultades, porque, a diferencia de lo que había ocurrido en Bélgica en 1914-1919, la jurisprudencia holandesa se abstuvo de poner en duda la validez de las medidas reglamentarias tomadas por las autoridades alemanas, incluso cuando el abuso de competencia era flagrante.

B. Competencia administrativa.

En el ámbito administrativo, el Estado ocupado conserva sus derechos, puesto que todos los empleados y funcionarios civiles continúan en el desempeño de sus funciones y gozan de la protección del Estado ocupante. Sin embargo, ello está limitado por la potestad del Estado ocupante y de su mando militar de controlar y asegurar el funcionamiento de los servicios administrativos y, por lo tanto, podrá suspender o destituir a aquellos funcionarios que le resulten sospechosos e incluso sustituirlos.

Los impuestos ordinarios, aranceles y peajes correspondientes a este territorio serán recaudados por el Estado ocupante (art. 48 R.G.T.), puesto que a éste corresponde atender a los gastos de administración de dicho territorio. Tales impuestos y contribuciones se regirán en todo lo posible por las instrucciones fiscales en vigor antes de la ocupación. Puede también el Estado ocupante fijar prestaciones en dinero de carácter extraordinario (contribuciones) destinadas a cubrir las necesidades del ejército de ocupación o de la administración del territorio única y exclusivamente, pero no los gastos generales de la guerra (art. 49 R.G.T.), contribuciones sólo imponibles en virtud de orden escrita y bajo la responsabilidad del General en Jefe (art. 51 R.G.T.).

La emisión de papel moneda por el ocupante ha sido juzgada ilegal.

C. Competencia jurisdiccional.

Los tribunales judiciales establecidos siguen funcionando en país ocupado. Sin embargo, el Estado ocupante puede establecer sus propios tribunales militares en el territorio ocupado, los cuales pueden estar dirigidos al conocimiento de los delitos cometidos por individuos o miembros de sus propias fuerzas o pueden ser establecidos para conocer de delitos que amenacen la seguridad de las fuerzas de ocupación cometidos por los habitantes del país ocupado. Esta práctica ha sido aplicada en todas las guerras.

4. Efectos de la ocupación sobre la población civil.

El hecho de la occupatio bellica entraña relaciones entre el ocupante y la población del territorio ocupado. Estas relaciones implican derechos y deberes por ambas partes.

El ocupante debe respetar determinados derechos fundamentales de la población (tanto nacionales como extranjeros) del territorio ocupado (art. 46 R.G.T.). Estos derechos comprenden el honor y los derechos de la familia, la vida, las creencias religiosas y el ejercicio del culto. Queda prohibido así mismo obligar a los habitantes de un territorio ocupado a prestar juramento a la potencia enemiga, ya que al ocupante se le debe obediencia, pero no fidelidad (art. 45 R.G.T.).

Tampoco cabe constreñir a la población del territorio ocupado a tomar parte en acciones de guerra contra su patria (art. 44 R.G.T.). Entre las prohibiciones impuestas por el Reglamento de La Haya (art. 50) figura la de toda pena colectiva, «pecuniaria o de cualquier clase», aplicada a la población por hechos individuales de los que no pueda ser considerada como solidariamente responsable. Se encuentra así implícitamente condenada la práctica de los rehenes, ya que no se concibe otra pena colectiva, no pecuniaria, que pueda ser impuesta por un beligerante a la población de un territorio ocupado.

Estos principios han sido desarrollados por el IV Convenio de Ginebra, de 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las personas civiles en tiempo de guerra, que se inspira en una idea esencial: la limitación de las competencias del ocupante. El Convenio prohíbe la detención de rehenes (art. 34), las deportaciones y traslado forzoso de poblaciones (art. 49), las penas colectivas, las represalias, las torturas, los actos contra la dignidad humana y las ejecuciones arbitrarias, así como cualquier trato diferencial (fundado en la nacionalidad, en la raza, en la religión o en las opiniones políticas). La autoridad ocupante no tiene derecho a imponer el trabajo obligatorio más que a los mayores de dieciocho años y sólo en trabajos indispensables a las necesidades del ejército ocupante o en servicios públicos o necesidades sociales urgentes (art. 51). La pena de muerte no puede imponerse más que en casos taxativamente previstos y la sentencia sólo será ejecutiva a la expiración de un plazo de seis meses, a contar desde la comunicación de la misma a la potencia protectora (arts. 68-75).

Todas estas disposiciones están bajo el control de la potencia protectora o del Comité Internacional de la Cruz Roja, a cuyos organismos podrán dirigirse las personas protegidas (art. 30).

5. Efectos de la ocupación sobre los bienes.

A) Propiedades públicas. El ocupante podrá confiscar («peut saisir») toda la propiedad mobiliaria del Estado ocupado que pueda servir directamente para las operaciones de guerra, sin tener que dar indemnización alguna -derecho de botín- (art. 53, apartado 2, R.G.T.). El Estado ocupante puede, pues, confiscar sin indemnización el numerario, fondos y valores exigibles -depósitos de armas, medios de transporte, almacenes y las provisiones que pertenezcan en propiedad al Estado-, pero no aquellos objetos que no son aptos para fines de guerra, como libros y objetos de arte. Se exceptúan también los valores propiedad del Estado destinados a fines privados, como, por ejemplo, los fondos de una caja de ahorros estatal. Esta excepción se halla contenida en la disposición del artículo 53 (que generalmente se pasa por alto), por la que el botín se limita a los bienes que pertenezcan al Estado en propiedad, es decir, sobre los cuales tengan derecho de libre disposición.

Quedan excluidos del botín, así mismo, los establecimientos destinados al culto, la beneficencia, la enseñanza, las artes y las ciencias, aunque pertenezcan al Estado (art. 56 R.G.T.).

En cambio, el ocupante no puede confiscar los bienes inmuebles del Estado ocupado, sino «administrarlos según las reglas del usufructo» (art. 55 R.G.T.). Podrá recoger ciertamente los frutos corrientes, pero deberá mantenerse en los límites de una gestión económica ordenada.

La propiedad de los municipios se tratará como la propiedad de personas privadas (art. 45 R.G.T.). Es decir, que, en principio, es inviolable.

B) Propiedades privadas. En principio, los derechos patrimoniales de las personas privadas (nacionales o extranjeros) no pueden ser confiscados sin indemnización (art. 46, apartado 2 R.G.T.). Queda expresamente prohibido el pillaje (art. 47 R.G.T.). Pero cabe una expropiación por causa de interés público, con indemnización adecuada.

Puede además el ocupante, con arreglo al artículo 53 del R.G.T., confiscar todos los medios que en tierra, mar y aire sirvan para transmitir noticias y transportar personas o cosas, así como los depósitos de armas y, en general, toda clase de medios de guerra directos («toute espèce de munitions de guerre»), aun cuando pertenezcan a particulares. Pero al concertarse la paz, y en la medida en que no hayan sido utilizados, tendrán que restituirse, fijándose una indemnización adecuada. Por consiguiente, un embargo de esta índole no suprime propiamente la propiedad privada, sino que sustrae al propietario, transitoriamente, el derecho de libre disposición. Por el contrario, el patrimonio de ferrocarriles privados que no forme parte del material rodante no puede ser embargado.

Los cables submarinos que ponen en comunicación un territorio ocupado con otro neutral podrán ser confiscados o destruidos en caso de necesidad absoluta (art. 54 R.G.T.).

C) Las requisas. El Derecho convencional (art. 52 del Reglamento de La Haya) ha aportado una notable excepción al principio de la intangibilidad de la propiedad privada en los territorios ocupados. Refiérese a las requisas, actos de coacción impuestos a la población civil por la autoridad ocupante para satisfacer con prestaciones en especie y de servicios las necesidades que resultan de la beligerancia. En los Convenios de La Haya la licitud de las requisas militares se halla sometida a cuatro condiciones: 1.º especialidad (debe limitarse única y exclusivamente a cubrir las necesidades del ejército ocupante, pero no los gastos generales de la guerra); 2.º proporcionalidad (debe estar de acuerdo con los recursos del país ocupado); 3.º publicidad (debe manar de la autoridad jerárquica competente de la localidad ocupada); 4.º indemnización (debe estar compensada por una indemnización).

La requisa de bienes puede ser efectuada en aquellos casos en que no sea posible acudir a la compra directa o a acuerdos con las autoridades locales o municipales.

Las prestaciones que no llenen estos requisitos formales no producen una traslación de propiedad al ocupante, por lo que el anterior propietario podrá reivindicar la cosa requisada de su poseedor al término de la ocupación.