Alteraciones de términos municipales

Derecho Administrativo Local

En el siglo XX y durante 80 años se ha mantenido una continuada tendencia a la disminución del número de Municipios españoles, que no es sino continuación de la misma orientación mantenida desde mediados del siglo pasado. En efecto, en 103 años (de 1857 a 1960) el número de municipios desciende a 9.202 desde 9.315. Es decir, el descenso producido es de 113 Municipios. Pues bien, la tendencia a partir de 1960 no hace otra cosa que acentuarse, ya que desde esta fecha hasta 1981 el número desciende desde los citados 9.202 a 8.022. Es decir, en 21 años desciende el número de municipios españoles en 180.

Es precisamente desde 1981 cuando, por primera vez, se invierte la tendencia y, en sólo doce años se llega a la cifra de 8.077 municipios, en 1993. El aumento es, pues, de 55 municipios. Puede ser una explicación, entre otras, la profunda mutación político-administrativa operada en España desde 1975.

La doctrina ha sido unánime en la opinión de que el número de municipios españoles no es, precisamente, pequeño, por lo que su aumento no parece lo más deseable. No debe olvidarse la referencia que en la L.B.L. se hace a la política de fusión de municipios, atribuyendo la competencia de su fomento expresamente al Estado.

El artículo 13 L.B.L. regula la problemática de la creación, supresión y alteración de los Municipios, si bien por el carácter básico del precepto se limita a las referencias genéricas siguientes:

a) Competencia para la creación, supresión y alteración de los términos municipales: las Comunidades Autónomas a través de su legislación sobre régimen local.

b) Procedimiento: se requieren los trámites de:

- Audiencia de los Municipios interesados.

- Dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, si existiera.

- Comunicación simultánea de la petición del dictamen citado a la Administración del Estado.

c) Presupuestos necesarios para la creación de nuevos Municipios:

- Existencia de núcleos de población territorialmente diferenciados.

- Que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales.

- Que los Municipios de los que se segreguen los nuevos no sufran disminución en la «calidad de los servicios» que venían siendo prestados.

d) Fomento de la política de fusión de Municipios: se reconoce al Estado (sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas) la posibilidad de fomentar la fusión de Municipios, con la finalidad de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales.

De la lectura del artículo 13 L.B.L. se puede deducir la plena disponibilidad del legislador autonómico, que sólo encuentra en este precepto dos tipos de límite:

a) criterios materiales;

b) requisitos materiales.

En el artículo 13 L.B.L. se pueden distinguir dos cuestiones perfectamente diferenciables, aunque ambas signifiquen una modificación de los términos municipales.

Se pueden distinguir, en efecto:

a) Creación y supresión de municipios.

b) Alteraciones de términos municipales, propiamente dichas.

La creación y supresión de Municipios se puede enmarcar en una operación globalizadora (V. SOSA WAGNER Y PEDRO DE MIGUEL, en Creación modificación y supresión de municipios, pág. 68. IEAL, 1987) sobre el territorio de la Comunidad Autónoma, mientras los expedientes de alteración de términos municipales son manifestación puntual de una reforma. Por ello, SOSA WAGNER y PEDRO DE MIGUEL apuntan a las dos posibilidades de normativa autonómica.

a) Aprobación por Ley de «un diseño general [...] que dibujara una amplia operación reformadora que afectara al territorio entero de la Comunidad Autónoma o a partes sustantivas del mismo». Ley que lógicamente debe respetar, como se ha dicho ya, el marco diseñado por la Ley 7.85.

b)Aprobación por Ley de los requisitos y el procedimiento a seguir en los expedientes de alteración de los términos municipales, con respecto al marco de la legislación básica al respecto.

Supuestos

Según el art. 3.1 T.R./86:

«La alteración de términos municipales podrá producirse:

a) Por incorporación de uno o más Municipios a otros limítrofes.

b) Por fusión de dos o más Municipios limítrofes.

c) Por segregación de parte del territorio de uno o varios Municipios para constituir otro independiente.

d) Por segregación de parte del territorio de un Municipio para agregarlo a otro limítrofe».

Incorporación de uno o más municipios a otro u otros limítrofes.

Según el artículo 4 T.R./86:

«La incorporación de uno o más Municipios a otro u otros limítrofes solamente podrá acordarse cuando se den notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa».

El R.P. vigente desarrolla este precepto con el siguiente tenor literal en el artículo 4:

«1. La incorporación de uno o más Municipios a otro u otros limítrofes podrá acordarse cuando existan necesidades o conveniencia económica o administrativa, o lo imponga la mejora de la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales.

2. La incorporación implicará la anexión del término o términos municipales a otro Municipio, en el cual quedará integrada a todos los efectos la personalidad de los Municipios incorporados.

3. Los motivos a que obedezca el acuerdo de incorporación deberán constar en el expediente que al efecto se instruya».

Se puede observar si se comparan ambos textos, que el R.P. ha suprimido la expresión «solamente» cuando se refiere a los «notorios motivos de necesidad o de conveniencia económica o administrativa» y añade como lógico corolario de tal supresión, una causa nueva, la de cuando «lo imponga la mejora de la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales», expresión que, referida a la política de fomento de las fusiones de Municipios, aparece, in fine, en el artículo 13.3 L.B.L.

La incorporación se podrá acordar por la Comunidad Autónoma cuando existan «notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa». Obsérvese que el artículo 8.2 del R.P. anterior omitía la referencia a la necesidad o conveniencia económica. Sin embargo, el artículo 4.1 R.P. vigente recoge las dos connotaciones.

Fusión de municipios limítrofes.

Según el artículo 5 T.R./86 procede:

a) Cuando separadamente carezcan de recursos suficientes para atender los servicios mínimos exigidos por la Ley.

b) Cuando se confundan sus núcleos urbanos como consecuencia del desarrollo urbanístico.

c) Cuando existan notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa.

El R.P. vigente desarrolla este precepto con el tenor literal siguiente, en el artículo 5:

«1. La fusión de Municipios limítrofes a fin de constituir uno nuevo podrá realizarse:

a) Cuando separadamente carezcan de recursos suficientes para atender los servicios mínimos exigidos por la Ley.

b) Cuando como consecuencia del desarrollo urbanístico se confundan sus núcleos urbanos, sin que constituyan solución de continuidad a este efecto los parques, jardines, paseos, avenidas, campos de deporte y zonas residenciales que pudieran existir entre aquéllos.

c) Cuando existan notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa.

2. Sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, el Estado, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de Municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales».

La fusión se refiere al nacimiento de un nuevo ente local, resultado de la desaparición de los fusionados. Suele producir cambio de denominación y capitalidad. La denominación de los Municipios (en todos los casos, no sólo en los casos de fusión) «podrá ser, a todos los efectos, en castellano; en cualquier otra lengua española oficial en la respectiva Comunidad Autónoma, o en ambas» (art. 14, 2 L.B.L.).

La fusión de Municipios como fórmula normativa de sanear la realidad municipal tiene carácter de tendencia constante y así en el Proyecto de Maura de 1903 era obligatoria la fusión de Municipios de menos de 200 habitantes y la misma medida se preveía para los Municipios de menos de 500 habitantes en el Proyecto de Romanones de 1906. Colmeiro fue decidido partidario de la reducción del número de Municipios. La Ley 48/66, de 23 de julio, en su artículo 17 hacía extensivos a los supuestos de fusión de Municipios los beneficios previstos para las Agrupaciones de Municipios en el artículo 15 de dicha Ley, como medida de fomento. La misma finalidad de ahorro de costes del funcionamiento de los servicios locales se puede observar en el R.D. 3.046/77, de 6 de octubre, por el que se aprobó el Texto Articulado Parcial de la Ley 41/75, de 19 de noviembre, aunque la referencia que este texto legal hace a la agrupación forzosa presupone la subsistencia de los Municipios agrupados. En todo caso, la preocupación del legislador es la misma, tanto en los supuestos de agrupación como de fusión de Municipios: la de intentar una mayor posibilidad de aumentar la capacidad prestacional de servicios de las Corporaciones locales. Por eso la primera causa de fusión forzosa era precisamente la del supuesto del artículo 13 a L.R.L. (relativa a la carencia de medios económicos), idea y preferencia que se mantiene en el T.R./86 (art. 5) y R.P. vigente (art. 5.1).

La experiencia fusionadora en España tuvo su punto álgido, durante el siglo XX, a raíz de la aprobación de la Ley 48/1966 de 23 de julio, de Modificación Parcial del Régimen Local. Las medidas fomentadoras, mientras duró su vigencia, determinaron una significativa disminución del número de municipios españoles. En efecto, desde 1966 a 1976, disminuyó éste en 1.025.

La falta de continuidad de estas medidas legales, puede explicar -además de otras razones de mayor calado político- que, posteriormente, se produjera el fenómeno contrario (aumento del número de municipios).

Segregación de parte del término de uno o varios municipios para constituir otro nuevo.

Según el artículo 6 T.R./86 procede:

«Cuando existan motivos permanentes de interés público relacionados con la colonización interior, explotación de minas, instalación de nuevas industrias, creación de regadíos, obras públicas y otras análogas».

El R.P. vigente desarrolla este precepto, en el artículo 6, con el tenor literal siguiente:

«Podrán ser constituidos nuevos municipios mediante la segregación de parte del territorio de otro u otros cuando existan motivos permanentes de interés público, relacionados con la colonización interior, explotación de minas, instalación de nuevas industrias, creación de regadíos, obras públicas y otros análogos.

Será necesario que los nuevos municipios reúnan las condiciones previstas en el artículo 3 y que los municipios de los que se segreguen las partes correspondientes no queden privados de dichas condiciones».

Obsérvese que el R.P. utiliza correctamente la expresión «nuevos Municipios» para referirse a los resultantes de la segregación. El artículo 6 R.P. vigente representa una notable simplificación de los preceptos del R.P. anterior.

Segregación de parte del término de un municipio para agregarlo a otro limítrofe.

Según el artículo 7 T.R./86, procede:

«Cuando concurra alguna de las causas señaladas en los apartados b) y c) del artículo 5».

El R.P. vigente reproduce este precepto, con el tenor literal siguiente, en el artículo 7:

«La segregación de parte del territorio de un Municipio para agregarlo a otro limítrofe podrá realizarse por las causas señaladas en los apartados b) y c) del artículo 5».

La jurisprudencia se ha pronunciado en este tipo de expedientes. En efecto, la S.T.S. de 15 de junio de 1984, (Ar. 4.629), anuló el Acuerdo del Consejo de Ministros que denegaba la segregación de un núcleo de población para constituir un nuevo Municipio, basándose en la necesaria objetividad con que tiene que actuar la Administración, por lo que si se acredita la concurrencia de los presupuestos objetivos legalmente exigidos, así como la ausencia de impedimentos legales, procede estudiar conforme a Derecho la constitución como Municipio del núcleo de población.

También ha afirmado el T.S. el carácter secundario del papel a desempeñar por el Ayuntamiento, según S.T.S. de 13 de julio de 1983 (Ar. 4.050), por lo que su oposición a una segregación parcial es un elemento más de juicio, pero no decisivo.

Iniciación del procedimiento. De oficio.

Según el artículo 9.1 T.R./86, «el procedimiento para la alteración de los supuestos previstos por los artículos 4, 5, 6 y 7 de esta Ley, se iniciará de oficio por la correspondiente Comunidad Autónoma o a instancia del Ayuntamiento interesado, de la respectiva Diputación o de la Administración del Estado. En todo caso, será preceptiva la audiencia de la Diputación Provincial y de los Ayuntamientos interesados».

Así mismo, el R.P. prevé, en su artículo 9.1, «la iniciación de los expedientes de alteración de términos municipales se podrá decretar por el órgano competente de la Comunidad Autónoma en esta materia, de oficio o a instancia de:

a) Cualesquiera de los Ayuntamientos interesados.

b) Las Diputaciones Provinciales respectivas.

c) La Administración del Estado, a través del Delegado del Gobierno.

d) Otros órganos de la Comunidad Autónoma que, en razón de sus respectivas competencias, consideren procedente la alteración».

Como se puede observar, las precisiones reglamentarias se reducen a:

1.Se concreta el órgano de la Administración del Estado que puede instar la iniciación del procedimiento y se decide que sea el Delegado del Gobierno.

2.La referencia a «otros órganos de la Comunidad Autónoma...», que es simple adaptación de la anterior previsión reglamentaria de que podrían también promover estos expedientes «otros Ministerios que proyecten obras públicas o de colonización».

Para SOSA WAGNER y PEDRO DE MIGUEL esta última referencia debería haberse eliminado, ya que su finalidad se podría obtener por mecanismos internos de la propia Comunidad Autónoma, de tal manera que cualquier órgano de dicha Administración puede plantear al competente por razón de la materia la conveniencia de iniciar estos procedimientos y se evitaría poner al mismo nivel a unos órganos de una Administración que a las Administraciones mismas. Pensamos nosotros que idéntica reflexión podría merecer, entonces, el apartado c) en cuanto también hace concreción orgánica (la citada ya del Delegado del Gobierno).

Iniciación voluntaria por los Municipios

Según el artículo 9.2 T.R./86:

«En los supuestos de fusión o de incorporación voluntaria de Municipios limítrofes el procedimiento se promoverá por acuerdo de los respectivos Ayuntamientos, adoptado con el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho y, en todo caso, de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación. Los acuerdos se someterán a información pública y las alegaciones y reclamaciones que puedan formularse serán resueltas por los mismos Ayuntamientos con idéntica mayoría».

El R.P., así mismo, prevé en su artículo 10.1:

«Las alteraciones de términos municipales podrán, así mismo, ser tramitadas con carácter voluntario por los Ayuntamientos interesados».

Es ésta una previsión reglamentaria que amplía la previsión legal referida sólo a fusiones e incorporaciones voluntarias y, por tanto, con pretensión de ser general y válida para cualquier tipo de expediente de alteración de términos municipales. El quórum requerido en el acuerdo municipal es el del artículo 47.2 L.B.L. (art. 10.2 R.P.).

Iniciación voluntaria, por los vecinos

Según el artículo 9.3 T.R./86:

«En los casos de segregación parcial de carácter voluntario se cumplirán los mismos requisitos del número anterior, salvo que haya mediado previamente petición escrita de la mayoría de los vecinos residentes en la porción que haya de segregarse, en cuyo caso el expediente se elevará al órgano competente para su resolución definitiva, aun cuando los acuerdos municipales no hubieran sido favorables».

El R.P., así mismo, prevé en su artículo 11.1:

«Las alteraciones de términos municipales consistentes en segregación parcial de los mismos, a que se refieren los artículos 6 y 7, podrán, así mismo, ser promovidas por la mayoría de los vecinos residentes en la parte o partes que hayan de segregarse».

De este precepto se deduce:

a) Se trata de una fórmula de iniciación de expedientes de alteración de términos municipales, sólo predicable de los supuestos de segregaciones parciales.

b)Sólo están legitimados los vecinos. Pueden, por tanto, computarse los vecinos ausentes. La residencia debe acreditarse en la parte o partes que se pretendan segregar.

El peculiar estatus de los extranjeros y su creciente presencia en los Municipios españoles, con carácter habitual obliga a reflexionar sobre el alcance de sus derechos en esta materia. Tendrán derecho de sufragio activo en los términos que prevea la legislación electoral aplicable a las elecciones locales, según previene el artículo 18.2 L.B.L., lo que equipara -a estos efectos- a los extranjeros empadronados mayores de edad, a los vecinos, en orden a legitimarles para:

- Suscribir o no la petición de creación de un Municipio o de una ELM en el Municipio en el que estén empadronados, así como suscribir o no la petición de que se inicie un expediente de alteración de términos municipales de cualquier tipo.

- A ser computados para la formación de la mayoría exigible a que se refieren los artículos 42.1 a T.R./86 y 42 a R.P.

Resolución

Según el artículo 9.5 T.R./86:

«La resolución definitiva del procedimiento se hará por Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, del que se dará traslado a la Administración del Estado a efectos de lo previsto en el artículo 14.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril».

El R.P. prevé (art. 13.1) que:

«[...] la resoluci6n definitiva se hará mediante Decreto aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma», pero el mandato del artículo 13.1 L.B.L. convierte a este precepto reglamentario en no básico (el propio T.R./86 no lo incluye entre los de este carácter en su Disposición Final 7.ª.1.a).

Precisamente este carácter de la norma del T.R./86, así como la del R.P., nos permite pensar que al amparo de la previsión del artículo 13.1 L.B.L. las Comunidades Autónomas en su legislación sobre el Régimen Local, bien podrían recuperar una larga tradición en esta materia consistente en que la resolución de estos expedientes -cuando existiese oposición municipal a la alteración- requería norma de rango legal. Es el caso de la vigente Ley 8/87, de 15 de abril, Municipal y Régimen Local de Cataluña, que prevé en su artículo 18.2 lo siguiente:

«En caso de que el expediente haya sido iniciado de oficio por el Departamento de Gobernación o a instancia de un Consejo Comarcal, la alteración de los términos se aprobará por Ley del Parlamento si en el trámite de informe formularan oposición uno o más de uno de los Municipios afectados».

Contenido de la Resolución

Según el artículo 15 R.P., las resoluciones definitivas de los expedientes de alteración de términos municipales deberán contener, en su caso:

a) Nombre del nuevo Municipio.

b) Núcleo urbano en que haya de fijarse la capitalidad.

c) Nuevos límites de los términos municipales afectados.

d) Aprobación de las estipulaciones jurídicas y económicas acordadas (en defecto de tal acuerdo, por no tratarse de un supuesto de alteración voluntaria, estas estipulaciones se acordarán por la propia Comunidad Autónoma).

Según el artículo 13.2 R.P.:

«Las resoluciones definitivas se publicarán en el Boletín Oficial del Estado y en los Boletines Oficiales de la Comunidad Autónoma y de la Provincia respectiva» (V. término municipal).