Aguas

Derecho Administrativo Local

El abastecimiento de agua a las poblaciones ha sido, tradicionalmente, un servicio atribuido a la competencia del Municipio, conceptuándose, incluso, como servicio mínimo que el Municipio debía prestar con carácter obligatorio. Y así, la Ley de Obras Públicas, de 13 de abril de 1877, señalaba en su art. 11, que «corresponde a la Administración municipal conocer, con arreglo a las leyes orgánicas [...] del abastecimiento de aguas a las poblaciones, en lo tocante a la construcción de las obras o a la concesión de las mismas a empresas particulares»; la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879, reservaba a los Ayuntamientos, «formar los reglamentos para el régimen y distribución de las aguas en el interior de las poblaciones con sujeción a las disposiciones generales administrativas» (art. 171); la Ley de Bases de Sanidad Nacional de 25 de noviembre de 1944, imponía a los Municipios la «obligación de proporcionar un sistema de abastecimiento de aguas de bebida que cumpla un mínimo de condiciones sanitarias» (Base XXVII); y la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955, declaraba de la competencia municipal la «salubridad e higiene; aguas potables y depuración, y aprovechamiento de las residuales, fuentes, abrevaderos, lavaderos y alcantarillados; piscinas y baños públicos» (art. 101), siendo obligatorio en todos los municipios el «surtido de agua potable en fuentes públicas, abrevaderos y lavaderos» (art. 102), y en los de población superior a 5.000 habitantes el «abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado y baños públicos» (art. 103), pudiendo ser municipalizados con monopolio los «servicios de abastecimiento de agua» (art. 166).

La competencia municipal para la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable se produce con indiferencia de la titularidad del agua necesaria para su prestación. En efecto, el Municipio podía ser titular de aguas calificadas como privadas por la Ley de Aguas de 1879, o ser titular de concesión de aguas públicas. Conforme al art. 57 de la Ley de Aguas de 1985 todo uso privativo de las aguas requiere concesión administrativa; en cuyo otorgamiento se observará el orden de preferencia que se establezca en el Plan Hidrológico de la cuenca correspondiente, y, a falta de dicho orden de preferencia, el establecido en el art. 58.3 L. Ag., que atribuye preferencia absoluta a los aprovechamientos con destino al abastecimiento de las poblaciones. El Reglamento del dominio público hidráulico (aprobado por Real Decreto 849/1986 de 11 de abril) diferencia la concesión del aprovechamiento del recurso, según que el servicio sea gestionado directamente por la Entidad local o por gestor indirecto (concesionario, arrendatario, empresa mixta, etc.) o para el abastecimiento de urbanizaciones aisladas (arts. 123.1 y 124), sin que, en estos últimos casos, la concesión demanial pueda otorgarse por plazo superior al fijado para el régimen de gestión del servicio (art. 125.3) ni obtenerse nueva concesión del aprovechamiento (arts. 51.3 L.Ag. y 125.4 R.D.P.H.). Cuando se trata de concesión de aguas para el abastecimiento conjunto a varias poblaciones, pertenecientes a varios municipios, se impone la agrupación de las entidades locales en Mancomunidad, Consorcio o Entidad semejante o a que todas ellas reciban el agua a través de la misma empresa concesionaria (arts. 81 L.Ag. y 123.2 y 229 R.D.P.H.). Del mismo modo se prevé la agrupación voluntaria o coactiva de «las Entidades públicas, Corporaciones o particulares que tengan necesidad de verter agua o productos residuales» (arts. 82 L.Ag. y 230 R.D.P.H.). El Real Decreto Ley 11/1995 de 28 de diciembre, establece las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas.

En todo caso, para la prestación del servicio es necesaria la realización de las obras precisas para la aducción de las aguas hasta el sistema de distribución. Al exceder la realización de estas obras de las posibilidades municipales surgió una legislación de financiación estatal para las inversiones precisas a este fin. La cooperación de otras instancias administrativas para la efectividad de la competencia municipal ponía de relieve la insuficiencia del ámbito territorial del Municipio para un aprovechamiento racional del recurso y para el establecimiento de grandes sistemas de embalses y de estaciones depuradoras, por lo que, paralelamente al aludido sistema de ayudas financieras, surgen, también, fórmulas superadoras del ámbito municipal, bien de carácter estrictamente local (Mancomunidades) o de integración de diversas Administraciones públicas (Consorcios). En esta línea, la Ley de Régimen local de 1955 asignaba a la Provincia la función principal de cooperar a la efectividad de los servicios municipales (art. 255); atribuyendo competencia a la Provincia para el «encauzamiento y rectificación de cursos de agua, construcción de pantanos y canales de riego...» (art. 243.d), sin perjuicio de asumir el «abastecimiento de aguas, cuando la iniciativa privada o municipal no fuese suficiente» (art. 243.c).

La vigente L.B.L. reconoce a los Municipio competencia en materia de «suministro de agua y recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales» (art. 25.2.l). De forma que los Municipios, por sí o asociados, deben prestar, en todo caso, los servicios de abastecimiento domiciliario de agua potable y alcantarillado, y en los de población superior a 5.000 habitantes, además, el de tratamiento de residuos (art. 26.1.a) y b) para lo cuál la propia L.B.L. declara la reserva en favor de las Entidades locales de los servicios esenciales de «abastecimiento y depuración de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos» (art. 86.3), integrando en el ciclo del agua los servicios de abastecimiento y depuración de aguas. Integración que, también, se produce en la Ley 14/1986 de 25 de abril, General de Sanidad, que, recogiendo las competencias y obligaciones del Municipio según la legislación local, en relación con lo que denomina «responsabilidades mínimas en relación al obligado cumplimiento de las normas y planes sanitarios» de los Ayuntamientos incluye en las mismas el «abastecimiento de aguas, saneamiento de aguas residuales, residuos urbanos e industriales» (art. 42.3.a).

El desbordamiento del marco municipal ha llevado en Gran Bretaña a retirar, en 1974, casi por completo, el conjunto de la gestión del ciclo del agua de la responsabilidad de los municipios creando los «Regional Water Authorities (RWA)», precedida dicha creación de diversas reorganizaciones de concentración de las redes de agua y saneamiento en mancomunidades intermunicipales o «authorities» especializadas. En 1989, se han privatizado las redes regionales que se encomiendan a «Private Limited Companies (PLC)» bajo el control de la «National Rivers Authority» para la polución, y del «Office of Water Servicies» para los precios. En la República Federal Alemana, donde las capas freáticas aportan más de las tres cuartas partes del aprovisionamiento de agua potable, el abastecimiento domiciliario de agua potable está en manos de los Municipios, aunque su gestión se encomienda a sociedades descentralizadas (las «Stadwerke»), que concentran la gestión de diferentes servicios y de diferentes municipalidades. Sin embargo, la búsqueda de una eficacia pública local no ha llevado a una gestión íntegra del ciclo del agua: el saneamiento y la depuración no se encomiendan a estas empresas sino que se gestionan directamente. Pero en la cuenca del Rhur la gestión del ciclo del agua se realiza por empresa regional de integración obligatoria («Genossenschaften»). La concentración gestora se produce también en Francia, aunque sin un desapoderamiento formal de la competencia municipal. A partir de los años 60 se ha producido una concentración de las empresas gestoras, de modo que hoy no quedan más que cinco sociedades distribuidoras que en su conjunto proporcionan las tres cuartas partes del volumen de agua potable y suministran a la mitad de los municipios, aunque en éstos reside más del 60 por ciento de la población francesa. De modo que quedan únicamente en gestión directa municipal pequeñas redes marginales. Las cinco sociedades del agua aseguran una cierta unificación de la gestión bajo el aparente localismo de la titularidad municipal. Las principales de entre estas sociedades gestionan además otros servicios municipales: saneamiento-depuración, residuos domésticos, transportes colectivos, etc.

España tampoco ha sido ajena a esta concentración de determinadas fases del ciclo del agua en ámbitos regionales. Así, la Comunidad de Madrid ha regulado el abastecimiento y saneamiento del agua por Ley 17/1984 de 20 de diciembre, Ley que parte de una nueva consideración del abastecimiento y saneamiento, regulándolos en función de los ámbitos territoriales que resulten afectados. De acuerdo con ello, se consideran de interés supramunicipal aquellos servicios cuya prestación exige la superación de los límites del término municipal o que tienen evidente repercusión fuera de ellos. La aducción o traída de aguas, incluso embalses, captaciones y grandes redes, pueden precisar el recurso a otros ámbitos para encontrar las condiciones exigidas para un buen abastecimiento. Igualmente la depuración de aguas residuales incide en la contaminación del agua que circula por los términos situados aguas abajo, cuando funciona mal o deja de funcionar. Por ello, los servicios de aducción y depuración son considerados de interés para la Comunidad de Madrid. Por el contrario, se reconoce y potencia el interés municipal en los servicios relativos a la distribución del agua desde los depósitos a las acometidas y en los servicios de alcantarillado o recogida de aguas residuales hasta la depuradora. Los servicios que asume la Comunidad de Madrid los presta por medio del ente «Canal de Isabel II», que, poco a poco, mediante convenio con los Ayuntamientos, ha ido asumiendo la gestión del suministro domiciliario de agua potable. El sistema se cierra atribuyendo a la Comunidad de Madrid la determinación de las tarifas máximas de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento, que deberán inspirarse en los principios de unidad, igualdad, progresividad y suficiencia. Además de las tarifas por la prestación de los servicios se establece una «cuota suplementaria» destinada a la financiación de obras de infraestructura y actuaciones medio ambientales relacionadas con la calidad de las aguas que se establece como sobreprecio de los metros cúbicos consumidos o canon estimado en función del consumo y carga contaminante. La Ley ha sido desarrollada por el correspondiente Reglamento, aprobado por Decreto 137/1985 de 20 de diciembre.

El Consorcio de Aguas de la Comarca del Gran Bilbao fue constituido en el año 1967, formando parte del mismo el Gobierno Vasco (en cuanto ha asumido las competencias de la extinguida Corporación Administrativa del Gran Bilbao) y los municipios asentados en la comarca. Según sus Estatutos, el Consorcio tiene como fines el establecimiento y explotación de aguas y saneamiento de la Comarca en Red Primaria, hasta los depósitos municipales y colectores principales de saneamiento al término de las redes locales; la ayuda económica para el establecimiento y explotación de las redes locales de los mismos servicios; el asesoramiento técnico para las finalidades señaladas anteriormente y la gestión de los abonados y de las propias redes secundarias locales, a petición de los Municipios consorciados o como concesionario del servicio municipal de aquellos municipios no consorciados (arts. 5 y 6).

La Ley Foral Navarra 10/1988 de 29 de diciembre, regula el saneamiento de las aguas residuales de Navarra, «para garantizar la defensa y restauración del medio ambiente de los cauces fluviales que discurran por el territorio de la Comunidad Foral, así como la efectiva implantación de los servicios de depuración de aguas residuales en cuanto infraestructura local». La Administración de la Comunidad Foral se reserva la planificación global a través de un Plan Director; la aprobación de todos los planes y proyectos de ejecución de obras de depuración de aguas residuales y de explotación de los servicios; la realización de obras y gestión de servicios por cooperación o subrogación; y la gestión del canon de saneamiento que dicha Ley establece. En tanto que a las Entidades locales les corresponde aprobar inicialmente los proyectos de obras y de explotación de los servicios; realizar y gestionar las obras y los servicios de saneamiento de ámbito local; y «realizar y gestionar de forma asociada, con todas las Entidades locales afectadas, las obras y servicios que sean calificados por el Plan Director como de superior ámbito territorial que un término municipal. En tanto no se constituyan las asociaciones de Entidades locales, corresponderá a la Administración de la Comunidad Foral la ejecución de las obras y prestación de los servicios previstos por el Plan Director. Conservando los Municipios y Concejos (Entidades locales Menores) la competencia para el suministro de agua, los de la comarca de Pamplona se han constituido en Mancomunidad, de la que también forma parte la Diputación Foral (Gobierno de Navarra). Para la gestión de estos servicios la Mancomunidad ha creado lo que denomina «Secciones», que son sociedades anónimas («Aguas de la Comarca de Pamplona S.A.», «Residuos de la Comarca de Pamplona S.A.») de capital íntegramente suscrito por la Mancomunidad.

La Ley del Principado de Asturias 1/1994 de 21 de febrero, sobre Abastecimiento y Saneamiento de Aguas en el Principado establece una redistribución competencial en la materia similar a la de la Ley de la Comunidad de Madrid. La Ley 7/1994 de 19 de julio, de Saneamiento y Depuración de Aguas en la Comunidad Autónoma de La Rioja, es similar a la Ley Navarra.

La Generalidad de Cataluña ha aprobado la Ley 6/1999, de 12 de julio de Ordenación, Gestión y Tributación del Agua para ordenar las competencias de la Generalitat y de los entes locales en la materia, atribuyendo a la primera la planificación hidrológica, la ordenación y concesión de los recursos y aprovechamientos, la administración, gestión y control de calidad de los aprovechamientos hídricos, y la programación, promoción, aprobación, ejecución y explotación de los aprovechamientos hídricos y de las obras hidráulicas; competencias que se descentralizan en la Entidad de Derecho público Agencia Catalana del Agua. Mientras que corresponde a los entes locales el abastecimiento de agua potable, el alcantarillado y tratamiento de las aguas residuales, y, creando las entidades locales del agua (ELA) como entes locales supramunicipales adecuados para la gestión integrada del agua. Creando el canon del agua como ingreso específico del régimen económico financiero de la Agencia Catalana del Agua, cuya naturaleza es la de impuesto con finalidad ecológica, cuyo hecho imponible es el uso real o potencial del agua y la contaminación que su vertido puede producir (V. alcantarillado).