Procedimento amministrativo

Dal punto di vista strutturale, è una sequenza ordinata di atti intesa di un provvedimento amministrativo; si articola, di regola, in fasi (v. fasi del procedimento amministrativo). Dal punto di vista funzionale, il procedimento amministrativo è la sede naturale in cui viene effettuata una valutazione comparativa di interessi pubblici, primari e secondari, in vista delle scelte discrezionali o, comunque, delle decisioni da assumere per realizzare un fine pubblico. La l. n. 241 del 1990 ha creato un archetipo di procedimento amministrativo. Ha così sancito l’obbligo della P.A. di concludere il procedimento entro un termine preventivamente stabilito, decorso il quale scatterà la procedura di silenzio inadempimento (art. 2); l’obbligo generale di motivazione per tutti gli atti amministrativi, esclusi quelli normativi e a contenuto generale (art. 3); l’obbligo di determinare il funzionario responsabile per ogni procedimento (art. 4) e di comunicarlo, insieme alla notizia dell’inizio del procedimento, a tutti gli interessati e controinteressati in modo che possano parteciparvi (art. 8). La l. n. 241 cit. ha inoltre sancito un diritto soggettivo perfetto di accesso dei privati ai documenti amministrativi e la relativa facoltà di estrarne copia (artt. 22 – 25; si veda anche la l. n. 142 del 1990 artt. 6 – 7 sulle autonomie locali), esaltando così l’aspetto partecipativo del privato all’iter procedimentale, garantito da apposita tutela giurisdizionale. (M.C. Covelli).

procedimento amministrativo ablatorio: è il procedimento amministrativo mediante il quale la P.A. acquisisce utilità e vantaggi inerenti a beni privati. I procedimenti ablatori sono reali, personali ed obbligatori. I primi incidono su diritti reali o su situazioni possessorie che fanno capo a privati: ad esempio il diritto di proprietà può essere oggetto di un trasferimento coattivo (v. requisizione, procedimento amministrativo in proprietà ) oppure un diritto reale può essere estinto, con trasferimento del bene alla P.A. o ad altro soggetto (espropriazione formale e sostanziale, v.); o ancora la P.A. può costituire un diritto reale limitato sul bene immobile del privato (servitù di diritto pubblico). Procedimenti ablatori reali sono anche quelli di occupazione di fondi (occupazioni temporanee e occupazioni d’urgenza, v.). La necessità della contropartita indennitaria accomuna i procedimenti ablatori reali. I procedimenti ablatori personali incidono su diritti della personalità . Il provvedimento conclusivo è un ordine (es. precettazione), atto recettizio, di solito scritto e motivato. I procedimenti ablatori obbligatori hanno ad oggetto diritti a prestazioni patrimoniali dei privati (art. 23 Cost.). Sono legali, quando il provvedimento finale dà attuazione alla legge sono provvedimentali quando il provvedimento è discrezionale, pur nel rispetto dei principi dettati dalla legge. (M.C. Covelli).

procedimento amministrativo ad iniziativa dell’interessato: in questi procedimenti l’iniziativa può essere costituita da una istanza o domanda dell’interessato intesa ad ottenere un provvedimento a lui favorevole; da una denuncia o dichiarazione (che può costituire una facoltà , un obbligo o un onere) volta allo stesso fine; ovvero da un ricorso, per sollecitare la P.A. ad effettuare un riesame sotto il profilo della legittimità o del merito di propri atti lesivi di situazioni giuridiche soggettive. (M.C. Covelli).

procedimento amministrativo contenzioso e quasi contenzioso: il procedimento è contenzioso quando si svolge in contraddittorio tra le parti. Prima della l. n. 241 del 1990, la contenziosità costituiva, nel nostro ordinamento, soltanto una eccezione, poiche´ era prevista solo per procedimenti quali quello disciplinare o quello espropriativo. La l. cit. ha in vari modi potenziato la partecipazione dei privati al procedimento amministrativo. In tal modo qualunque procedimento potrebbe oggi svolgersi sotto forma di contenzioso. (M.C. Covelli).

procedimento amministrativo di amministrazione del personale: procedimenti volti a disciplinare il reclutamento dei pubblici dipendenti, le modificazioni del rapporto di lavoro, la irrogazione di sanzioni disciplinari. Ai sensi dell’art. 97, comma 3o, Cost., l’accesso agli impieghi nelle P.A. è subordinato al superamento di un pubblico concorso che dà luogo ad un vero e proprio procedimento: bando di concorso, accertamento dei requisiti dei candidati, atto di ammissione ovvero suo diniego, nomina della commissione giudicatrice, valutazione delle capacità dei candidati e formazione della graduatoria, nomina dei vincitori del concorso. Il rapporto di lavoro è soggetto a modificazioni regolate da appositi procedimenti: trasferimento, promozione, concessione di congedi e aspettative, collocamento in disponibilità ecc.. Altri procedimenti regolano l’estinzione del rapporto di lavoro: decadenza dall’impiego, dispensa dal servizio, dimissioni, collocamento a riposo ecc.. La P.A. ha facoltà di irrogare sanzioni disciplinari (censura, riduzione dello stipendio, sospensione della qualifica, destituzione) ai propri dipendenti al termine di un apposito procedimento che garantisca il diritto di difesa del dipendente e l’accertamento dei fatti. (M.C. Covelli).

procedimento amministrativo di autorizzazione: procedimento preordinato alla adozione di un provvedimento che legittima il destinatario ad esercitare diritti preesistenti. Il procedimento si apre su istanza dell’interessato. Durante l’istruttoria, l’autorità si accerta che questi possegga i requisiti richiesti dalla legge. La decisione è di norma discrezionale nell’an e nel quid. Ev invece vincolata nelle ipotesi di autorizzazioni c.d. in funzione ricognitiva. Ai sensi degli artt. 19 e 20 della l. n. 241 del 1990, sono stati stabiliti, con regolamento, i casi nei quali il privato può esercitare un’attività che richieda l’autorizzazione, sulla base di una mera denuncia d’inizio all’autorità competente (la quale, poi, accerterà d’ufficio se sussistano o meno i requisiti necessari), e le ipotesi in cui il silenzio dell’amministrazione, decorsi 60 giorni dall’istanza di rilascio di autorizzazione, vada interpretato con valore di assenso. (M.C. Covelli).

procedimento amministrativo dichiarativo: caratterizzato da una funzione di certezza, si suddivide nelle due fasi della ricognizione e della dichiarazione. Attraverso la ricognizione la P.A. conosce taluni fatti o avvenimenti (con verifiche, ispezioni ecc.) che esterna con la dichiarazione. Il provvedimento finale è atto dovuto poiche´ la P.A. è tenuta ad adottarlo in presenza dei presupposti richiesti dalla legge. In funzione dichiarativa sono adottati iscrizioni, registrazioni, esenzioni, sovvenzioni, certificati. La l. n. 15 del 1968 e la l. n. 241 del 1990 prevedono la c.d. autocertificazione, mediante la quale, in determinate ipotesi, il privato può rilasciare dichiarazioni sostitutive di certificazioni. (M.C. Covelli).

procedimento amministrativo di concessione: procedimento preordinato all’emanazione di una concessione, con la quale l’autorità amministrativa attribuisce ad una persona fisica o giuridica un diritto soggettivo nuovo (concessioni c.d. costitutive) o di cui sia titolare la stessa autorità (concessione c.d. traslative). Il relativo procedimento può essere finalizzato ad attribuire al concessionario diritti reali su beni pubblici, a trasferirgli la gestione di sevizi pubblici, a consentirgli di costruire ovvero di costruire e gestire opere pubbliche, ad erogare o a riscuotere denaro pubblico, a costituire status o a trasferire pubbliche potestà . L’iniziativa è solitamente dei privati. Se il richiedente è unico, l’autorità si limita a valutarne l’idoneità attraverso l’esame dei requisiti. Se vi sono diversi aspiranti, l’autorità si avvale degli schemi procedurali dell’evidenza pubblica (in particolare del pubblico incanto e della licitazione privata). La decisione consiste nel diniego ovvero nel rilascio della concessione (che può essere affiancata da un contratto) al soggetto prescelto, il quale è comunque tenuto a perseguire l’interesse pubblico. In caso contrario, l’autorità concedente può esercitare poteri sostitutivi e sanzionatori, compresa la revoca della concessione. (M.C. Covelli).

procedimento amministrativo di conoscenza: procedimento finalizzato a produrre certezza in merito a situazioni o avvenimenti. Si inserisce nell’ambito dei procedimenti dichiarativi (v. procedimento amministrativo dichiarativo) ed è connotato dalla prevalenza del momento dichiarativo, con cui la P.A. esterna situazioni e fatti acquisiti, su quello ricognitivo, contrapponendosi in ciò ai c.d. procedimenti di scienza. Il momento dichiarativo può attuarsi con una semplice lettera all’interessato, ovvero con notificazione da parte di un pubblico ufficiale o anche con la pubblicazione delle notizie acquisite. (M.C. Covelli).

procedimento amministrativo di controllo: procedimento amministrativo di secondo grado (v.) che si inserisce come un subprocedimento nella fase integrativa dell’efficacia del procedimento con cui viene emanato l’atto controllato. Esso è volto al riesame degli atti di amministrazione attiva per verificarne la legittimità e/o il merito. Ha inizio con la trasmissione dell’atto all’organo di controllo che svolge su di esso apposita istruttoria. Si conclude con l’adozione di un provvedimento ad esito vincolato, che viene comunicato all’organo che ha emanato l’atto controllato. Il controllo può essere positivo (approvazione, omologazione, visto); o negativo (diniego del visto, annullamento in sede di controllo). Il controllo sugli atti non incide sulla perfezione dell’atto controllato, ma sulla sua efficacia. Ev preventivo, se ha ad oggetto un atto che ancora non abbia spiegato effetti; è successivo, se l’atto ha già prodotto effetti. Esistono e sono in crescita controlli su intere gestioni finanziarie, intesi a valutare efficienza, efficacia, economicità dell’azione amministrativa e non soltanto la legittimità dei singoli atti di gestione. Il controllo può essere esercitato anche su soggetti, sotto forma di controllo ispettivo, sostitutivo, repressivo. (M.C. Covelli).

procedimento amministrativo di organizzazione: procedimenti preordinati alla istituzione, modificazione o soppressione di uffici, anche attraverso la disciplina del personale. L’art. 97, comma 1o, Cost. detta una riserva relativa di legge in materia di organizzazione, nel senso che la legge può limitarsi a fissare i principi generali dell’organizzazione, demandando ad atti regolamentari o amministrativi la disciplina di dettaglio. Un limite al potere organizzatorio dell’amministrazione sembra stabilito dalla l. n. 70 del 1975, la quale dispone, all’art. 1, che solo la legge può istituire nuovi enti pubblici. Nel procedimento amministrativo procedimento amministrativo si individuano due fasi: l’iniziativa (contestuale all’istruttoria) e la decisione. (M.C. Covelli).

procedimento amministrativo di pianificazione: procedimento con funzione di programmazione, volto a conciliare l’esercizio di attività individuali con quanto disposto in programmi e piani generali. Il procedimento amministrativo procedimento amministrativo precede, perciò , altri procedimenti amministrativi, specie di autorizzazione (v.) e di concessione (v.), preordinati all’adozione di specifici provvedimenti destinati a rendere possibile l’esercizio di diritti e facoltà privati. Un procedimento amministrativo procedimento amministrativo precede, ad esempio, la concessione delle c.d. licenze di commercio, per l’esigenza di distribuire razionalmente le attività imprenditoriali sul territorio, in modo da soddisfare l’interesse pubblico. Analogamente, un procedimento amministrativo procedimento amministrativo precede l’autorizzazione a costruire opere pubbliche ed anche quelle private, queste ultime dovendo essere normalmente realizzate nel rispetto di piani urbanistici (v.). (M.C. Covelli).

procedimento amministrativo di primo grado: sequenza coordinata di atti volta alla emanazione di un provvedimento di primo grado suscettibile di riesame (sotto il profilo della legittimità ) o revisione (sotto il profilo del merito) attraverso un procedimento amministrativo di secondo grado (v). (M.C. Covelli).

procedimento amministrativo di secondo grado: procedimento volto al riesame (verifica di legittimità ), alla revisione (verifica di merito) di un provvedimento di primo grado ancora efficace in quanto non caducato in sede giurisdizionale. Sono procedimenti di secondo grado anche quelli di controllo (v. procedimento amministrativo di controllo) e quelli su ricorso dell’interessato per il riesame o la revisione del provvedimento. Nel procedimento amministrativo di riesame l’iniziativa è d’ufficio, della stessa autorità che ha emanato l’atto o di quella gerarchicamente superiore, e discrezionale nell’an e nel quando. All’istruttoria partecipano interessati e controinteressati. Effettuata dall’autorità una nuova comparazione di interessi, l’esito del procedimento amministrativo è del tutto discrezionale e può consistere in un provvedimento di ritiro dell’atto di primo grado sotto forma di revoca (in senso stretto, abrogazione e decadenza), nel caso di vizio di merito insanabile; di annullamento (gerarchico, autoannullamento), nel caso di vizio di legittimità insanabile. Se il vizio è sanabile, il procedimento può concludersi con un provvedimento di sanatoria in senso stretto, convalida, ratifica o conversione (c.d. convalescenza). L’autorità , in assenza di vizi, può confermare il provvedimento riesaminato (c.d. conservazione). (M.C. Covelli).

procedimento amministrativo d’ufficio: l’iniziativa, in questi procedimenti, è autonoma, quando promana dall’autorità amministrativa competente ad emanare il provvedimento finale; è eteronoma, se promana da autorità diversa. Nel secondo caso, l’iniziativa è costituita da richieste e proposte le une e le altre facoltative o obbligatorie, vincolanti o non vincolanti. Le richieste sono manifestazioni di volontà volte a sollecitare l’emanazione di un atto. Le proposte sono manifestazioni di giudizio in relazione al contenuto da attribuire al provvedimento. (M.C. Covelli).

procedimento amministrativo e processo: sono entrambi sequenze di atti, diversi, tuttavia, quanto a natura, struttura e contenuto. Sia il procedimento amministrativo che il processo si articolano nelle fasi di iniziativa, istruttoria e decisione. Nel procedimento amministrativo, tuttavia, può avvenire che le ultime due si realizzino contestualmente. A differenza del processo, nel procedimento amministrativo non sussiste l’onere della prova a carico di chi vuol far valere un proprio interesse e l’autorità procedente, sebbene imparziale, non è in posizione di terzietà , in quanto portatore di interessi propri, benche´ pubblici. Il contraddittorio tra le parti è requisito del processo e non necessariamente del procedimento. procedimento amministrativo procedimento amministrativo si distinguono anche in relazione alla natura dell’atto finale: giurisdizionale nel primo, amministrativo nel secondo. (M.C. Covelli).

fasi del procedimento amministrativo: in linea di massima, le procedimento amministrativo procedimento amministrativo sono quelle di iniziativa, istruttoria, decisoria, alle quali possono aggiungersi una fase predecisoria ed una integrativa dell’efficacia. L’iniziativa può essere privata o d’ufficio. Introducendo l’interesse pubblico primario e definendo l’oggetto del procedimento, l’iniziativa produce a carico della P.A. l’obbligo di procedere e, oggi, anche quello di provvedere (art. 2 l. n. 241 del 1990). L’istruttoria, alla quale possono partecipare i privati, è volta alla acquisizione e ponderazione di tutti gli interessi in gioco e degli elementi necessari o utili alla decisione, anche mediante richiesta di pareri. Nella fase decisoria l’autorità procedente delibera il contenuto ed il tipo di provvedimento e procede alla sua emanazione. Può essere necessaria a tal fine la partecipazione di altre autorità (c.d. atti di concerto) e, in questo caso, la decisione sarà preceduta da una fase predecisoria (accordi preliminari e deliberazioni preparatorie). Perche´ l’atto produca effetti, può essere necessaria la fase c.d. di integrazione dell’efficacia, che consta di un subprocedimento di controllo (v. procedimento amministrativo di controllo) e di una comunicazione del provvedimento all’interessato. (M.C. Covelli).

procedimento amministrativo finanziario: il procedimento amministrativo procedimento amministrativo è finalizzato al pagamento di somme di denaro da parte dell’amministrazione (gestione delle spese), ovvero al reperimento dei mezzi finanziari per la copertura delle spese derivanti dall’esercizio delle funzioni amministrative. La disciplina varia a seconda degli organismi ai quali si riferisce: amministrazioni statali, enti pubblici non economici, amministrazioni locali, regioni ecc.. In linea di massima, il procedimento amministrativo procedimento amministrativo si articola nelle fasi di impegno, liquidazione, ordinazione e pagamento. (M.C. Covelli).