Asilo derecho de

Derecho Internacional

El asilo es aquella institución en virtud de la cual un Estado ofrece protección a determinados individuos que no poseen su nacionalidad y cuya vida, libertad o derechos fundamentales se encuentran gravemente amenazados o en peligro por actos de persecución o violencia derivados del comportamiento activo u omisivo de terceros Estados.

Su naturaleza ha sido objeto de abundantes controversias. Por un lado, la posición tradicional ha verticilado dicha institución como una facultad discrecional del Estado que otorgaba libremente y sobre un criterio humanitarista alguna de sus modalidades tuitivas en el ejercicio de su soberanía. Por otro, emerge recientemente un nuevo sector doctrinal, que configura el asilo como derecho subjetivo del individuo, cuya eventual realización precisa ajena colaboración estatal.

El asilo admite además diversas modalidades, cuyos efectos primarios -no-devolución, no-expulsión y no-extradición-, se corresponden con una diversa gradación del régimen de protección estatal discrecionalmente otorgado o se derivan del peculiar status de neutralidad por parte del Estado respecto a aquellos otros sujetos internacionales enfrentados entre sí por un conflicto armado.

Así, según dicho régimen de protección se produzca dentro o fuera de los límites territoriales stricto sensu del Estado de que se trate, puede hablarse de asilo territorial o interno o asilo diplomático o extraterritorial; o bien, en la medida en que se haya adoptado por el Estado una decisión final respecto a la solicitud de asilo, se estará ante el asilo provisional o asilo definitivo. Por último, cabe hablar -como institución netamente diferenciada-, de asilo neutral, es decir, del otorgado por tercer Estado respecto a los nacionales o a las Fuerzas Armadas de aquellos otros Estados enfrentados entre sí por un conflicto armado.

Salvo supuestos objetivos de mera imposibilidad material -por ejemplo, ante el elevado número de aspirantes a sus beneficios-, el asilo se otorgará siempre provisionalmente por razones de humanidad; confirmándose o denegándose definitivamente según la petición formulada se asiente sobre razones de índole político o pretenda encubrir actividades delictivas de naturaleza común o generadoras de responsabilidad penal internacional.

Su regulación en nuestro ordenamiento tiene explícito rango constitucional, en tanto que el artículo13.4 de la Constitución dispone que «la ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del derecho de asilo en España». Semejante mandato ha sido desarrollado por la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y la condición de refugiado (B.O.E., núm. 74), que en cuanto esta última condición asume genéricamente los parámetros sentado por la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, así como por el protocolo a la anterior, hecho en Nueva York en fecha 31 de enero de 1967, que España suscribió mediante Instrumento de Adhesión de fecha 22 de julio de 1978 (B.O.E., núm. 252).

A) Asilo diplomático.

Mediante dicha modalidad se cataloga aquel régimen de protección estatal provisional e inmediatamente otorgada a individuos no-nacionales sobre la base de la inmunidad derivada de la extraterritorialidad de determinados lugares -en particular, legaciones diplomáticas, buques de guerra y aeronaves militares-, situados fuera del solar nacional del Estado asilante, a fin de evitar actos irreparables contra su vida y derechos fundamentales.

La vigencia de dicho modelo de asilo es objeto de abundante debate en el seno de la comunidad internacional y de difícil recibo para la propia jurisprudencia internacional (Sentencias del T.I.J., de fechas 20 de noviembre de 1950, 27 de noviembre de 1950 y 13 de noviembre de 1951, relativa al asunto «Haya de la Torre»), de modo que se admite tan sólo con el carácter de costumbre regional sobre abundantes precedentes bien en España y Portugal o en Hispanoamérica, donde incluso ha cristalizado en el régimen convencional dimanante de la Convención sobre Asilo Diplomático, hecha en Caracas en fecha 28 de marzo de 1954.

El efecto primordial del régimen del asilo diplomático reside, pues, en la admisión del refugio provisional de la persona asilada y en el unilateral criterio por parte del Estado asilante respecto a la índole y naturaleza -política o no-, de las circunstancias y a la urgencia y peligro que motivan la solicitud.

Su aceptación dará lugar al otorgamiento de adecuadas seguridades de salvoconducto, tránsito y salida por parte del Estado territorial si el supuesto se produce en el ámbito de vigencia de la institución. Y su denegación, bien en un régimen convencional o consuetudinario, bien por el no reconocimiento de este modelo de asilo, conllevará la adopción de un criterio humanitarista, del que se dependerá en cualquier caso y como requisito mínimo la entrega del asilado bajo la condición de respetar su vida y de ser sometido a un juicio justo.

Aunque el Derecho positivo español en la materia -la Ley núm. 5/1984, de 26 de marzo- no regula la modalidad de asilo diplomático, la posibilidad que contempla de formular la petición de asilo ante nuestras misiones diplomáticas conlleva indudablemente en la práctica el principio humanitarista de la admisión del refugio provisional -salvo casos de imposibilidad material-, y la pervivencia del régimen mínimo de garantías para el asilado incluso en caso de ulterior denegación de dicha condición.

B) Asilo territorial.

El asilo interno -según se desprende de los términos de los artículo 2 y 3 de la precitada Ley núm. 5/84-, es aquella protección graciable dispensada por el Estado en el ejercicio de su soberanía a aquellos extranjeros objeto de persecución de índole política, a aquellos otros cuya petición puede ser atendida por razones humanitarias.

El otorgamiento de dicho status conlleva no sólo los efectos primarios de no-devolución, no-expulsión y no-extradición de la persona asilada, sino que se extiende además a un régimen de especial favor respecto al régimen de extranjería en general y que se concreta en una serie de beneficios: autorización de residencia, expedición de documentación de identidad, administrativa o laboral y asistencia económica y social tanto para el promovente como para sus familiares inmediatos.

En cualquier caso, la resolución de la petición de asilo será denegatoria si a la persona que la solicita le son imputables delitos de los que generan responsabilidades internacional, delitos comunes graves, o aun actos contrarios a los principios de la Carta de las Naciones Unidas o de la Constitución Española.

La concesión de la condición de asilado -incluso en aquellos supuestos de entrada ilegal en España-, corresponde al Gobierno o al Ministerio del Interior, según los casos, previo expediente administrativo instruido por dicho departamento ministerial y a propuesta de una comisión interministerial integrada por representantes de los Ministerios de Asuntos Exteriores, Justicia, Interior, Trabajo y Seguridad Social. Si el ministro del Interior asume dicha propuesta, le competerá dictar la correspondiente resolución, pero si difiere de aquélla, la decisión le corresponderá al Consejo de Ministros.

El solicitante tendrá también derecho a asistencia letrada durante la tramitación del expediente y de su inicio se habrá de dar cuenta tanto al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) como a las asociaciones legalmente constituidas que tengan por objeto ayudar a aquéllos, a fin de que puedan personarse y aportar información al caso.

Así mismo, el Gobierno podrá revocar el status de asilo cuando su beneficiario hubiese incurrido en falsedad en la información facilitada para su obtención, cuando abandone el territorio nacional por más de un año sin autorización previa, cuando pueda regresar ya al país del que proceda por haber cesado los motivos origen de la persecución sufrida, cuando sus actividades comprometan la seguridad interior o exterior del Estado o cuando se descubra que le afectan algunas de las causas que excluyen la posibilidad de concesión.

Sin perjuicio de la adopción de determinadas medidas cautelares relativas a su residencia, presentaciones o actividad, en los supuestos de negación o revocación del Gobierno podrá decretar la expulsión del no-nacional del territorio español. No obstante, la misma no adquirirá firmeza hasta transcurridos diez días desde la fecha de notificación, durante cuyo periodo podrá el interesado ejercitar recursos tanto en vía administrativa -alzada o súplica ante el Consejo de Ministros, según se trate de decisiones del Ministros, según se trate de decisiones del Ministerio del Interior o del propio Gobierno- como judicial ante la jurisdicción contenciosa, conforme a las normas que regulan la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales y las libertades públicas.

Por último, aunque el Estado ejecute dicha expulsión, rige el principio de no-devolución -salvo que se esté ante un supuesto en el que quepa la extradición- y, por tanto, no puede producirse aquélla hacia el Estado de procedencia o hacia cualquier otro en el que puedan preverse riesgos para la vida o libertad del individuo de que se trate. Y resaltar finalmente que la denegación del status de asilado no conlleva necesariamente la expulsión, sino simplemente la negativa a conceder los especiales beneficios que tal régimen de estancia comporta.

Conviene, pues, distinguir la diferenciada cualidad entre asilado y refugiado, en el sentido en que aquella condición es un notorio tope -en el que confluye el triple beneficio primario de la no-devolución, no-expulsión y no-extradición, además de otras prerrogativas administrativas complementarias dirigidas a facilitar su vida habitual en el Estado asilante-, mientras que el status de refugio se reduce a un único defecto: la no-devolución.

Así, si el otorgamiento de la condición de asilado es un acto de soberanía -aunque la reciente doctrina le otorgue un entronque con los derechos subjetivos fundamentales del individuo-, de carácter discrecional por parte del Estado, la concesión del status de refugiado es convencionalmente obligatoria y adquiere visos de simple carácter declarativo conforme a los términos del Estatuto de los Refugiados y protocolo al anterior suscritos por España y anteriormente aludidos.

Por ello, la condición de refugiado se extiende -según los términos de dichos convenios-, a toda persona que tenga «fundados temores de ser perseguida por motivo de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda, o a causa de dichos temores no quiera, acogerse a la protección de tal país; o que careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él».

En cualquier caso, también según los referidos términos convencionales, se dan también como causas de exclusión de la condición de refugiado los supuestos de responsabilidad penal internacional vigentes, la comisión de delitos comunes graves o bien actos contrarios a la finalidad y principios de las Naciones Unidas.

C) Asilo neutral.

Dicha modalidad es una institución característica del derecho de guerra -a diferencia de las anteriores- comprensiva del refugio provisional que el Estado neutral facilita a los individuos beligerantes o no pertenecientes a terceros Estados durante el periodo en que los mismos se hallan en situación de conflicto armado.