Licencia urbanística (procedimiento)

Derecho Urbanístico

La licencia urbanística es la expresión de la intervención de la Administración Pública en la esfera de la actividad privada, a fin de controlar ésta en defensa del interés público.

Los profesores E. GARCÍA DE ENTERRÍA y LUCIANO PAREJO ALFONSO consideran que «la licencia urbanística constituye uno de los supuestos más genuinos de la aplicación de la técnica autorizatoria, entendida como la remoción o alzamiento de una prohibición legal de ejercicio de un derecho subjetivo perfecto, impuesto por la necesidad de contrastar previamente que dicho ejercicio se atiene a los limites que configuran el propio derecho según la ordenación urbanística».

Así mismo, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 25 de febrero de 1991, ponente Javier Delgado Barrio (RJ 1385) define la licencia urbanística como «un acto administrativo de naturaleza reglada, mediante el cual la Administración actúa con un control preventivo sobre la actividad de los administrados para asegurar que el aprovechamiento de los terrenos que se pretende llevar a cabo se ajusta a la ordenación urbanística».

Naturaleza jurídica.

La licencia urbanística es un acto de autorización declarativo de derechos. En este sentido, dice la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, de 20 de marzo, que el acto autorizatorio de la licencia municipal es el modo de control o intervención administrativa para fiscalizar si se ha producido la adquisición de dicha concreta facultad urbanística, cual es el «derecho a edificar», cumpliendo la licencia, no sólo la finalidad de comprobar si la edificación proyectada se ajusta al Plan y a la legislación urbanística, sino también, para las actuaciones asistemáticas, si el aprovechamiento proyectado se ajusta al susceptible de apropiación.

Por lo tanto, el derecho a edificar no se concede por la licencia, se tiene ya desde el momento en que se cumplen en plazo los deberes legales, si bien para su ejercicio concreto es preciso superar el control preventivo en que la licencia consiste.

Así mismo, la licencia urbanística tiene un carácter especifico, en cuanto permite ejercer el derecho a edificar y solamente eso, siendo un acto de naturaleza reglada lo que ha llevado a la jurisprudencia a afirmar que constituye un acto debido, en cuanto que necesariamente «debe» otorgarse o denegarse según que la actuación pretendida se adapte o no a la ordenación aplicable.

Como consecuencia de la naturaleza reglada de la licencia urbanística y de que su otorgamiento se produce dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros, se venía manteniendo que las licencias urbanísticas tenían un carácter real. Sin embargo, este aspecto en la actualidad debe ser matizado, por una parte, porque para otorgar una licencia urbanística, en actuaciones asistemáticas, se debe comprobar si se ajusta el aprovechamiento subjetivo del propietario y el aprovechamiento objetivo del proyecto para el que se solicita licencia, lo que ha llevado a afirmar a LUCIANO PAREJO ALFONSO que el carácter de la licencia urbanística no es real sino mixta (real y personal).

Por otra parte, la mayor parque de las leyes de urbanismo de las Comunidades Autónomas y la ultima corriente jurisprudencial consideran que el Ayuntamiento, en ejercicio de su potestad de defensa de los bienes públicos, deberá denegar las licencias urbanísticas cuyo otorgamiento produzca la ocupación ilegal del dominio público.

Por último, debe tenerse en cuenta que la especificidad de la licencia urbanística determina que la ejecución de la actividad urbanística proyectada puede requerir para su efectiva realización, además de la propia licencia urbanística, otros tipos de autorizaciones administrativas que no excluyen la licencia, sino que concurren con ella, para que pueda conseguirse la efectividad de la actividad urbanística proyectada.

Actos sometidos a licencia urbanística.

El art. 242.1 del T.R. de 1992, considerado constitucional por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, y declarado vigente por la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, recoge que todo acto de edificación requiere la preceptiva licencia municipal.

El Tribunal Constitucional, al analizar la constitucionalidad de este precepto entiende que el exigir con carácter preceptivo la licencia para «todo acto de edificación», responde a la lógica interna de la regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos de la propiedad urbana (derecho a edificar), regulación que corresponde al Estado, y que no alcanza a los restantes supuestos de uso del suelo y del subsuelo, ya que, en cuanto no se ordenan directamente a materializar el aprovechamiento urbanístico, no pueden ampararse en el invocado título competencial del Estado, correspondiendo en consecuencia, su regularización a las Comunidades Autónomas.

De este modo, las Leyes de Urbanismo de las Comunidades Autónomas han establecido los actos de edificación y uso del suelo y del subsuelo sujetos a la obtención de previa licencia añadiendo nuevos supuestos a los previstos en el art. 178.1 de la Ley del Suelo de 1976 y 1 del Reglamento de disciplina Urbanística de 23 de junio de 1978 (vigentes en las Comunidades Autónomas que carezcan de normativa propia), que establecían como actos necesitados de licencia los de construcción, ampliación, modificación, reforma, parcelaciones, movimientos de tierra, cerramiento o vallado, colocación de carteles, etc., «y, en general, los demás actos que señalen los Planes, Normas u Ordenanzas». La relación, por lo tanto, es meramente enunciativa.

La generalidad con que está concebido el ámbito del deber de solicitar y obtener previa licencia para todo acto de edificación y uso del suelo, debe entenderse también en el ámbito espacial, no existe en principio, ningún espacio o terreno exento de solicitar licencia; en este sentido era categórico el art. 242.2 del T.R. de 1992 y el art. 2 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de junio de 1978, al disponer que cuando los actos de edificación y uso del suelo y aquellos otros previstos en este Reglamento se realizasen por particulares en terrenos de dominio público, se exigirá también licencia, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que sea pertinente otorgar por parte del ente titular del dominio público.

Actos realizados por la Administración.

Cuando los actos de la edificación y uso del suelo se realicen por la Administración, también están sujetos a licencia municipal, si bien esta regla general debe matizarse con dos consideraciones:

Primera: la legislación sectorial y de ordenación del territorio, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas han considerado que determinadas obras públicas, por su interés general o regional, son obras que no afectan al urbanismo sino a la ordenación del territorio, por lo que no están sometidas a la licencia municipal.

Segunda: en determinadas obras promovidas por la Administración del Estado o por la Administración Regional si concurren razones de urgencia o excepcional interés público, puede seguirse el procedimiento previsto en el art. 244.2.3 y 4 del Real Decreto Legislativo 1/92, de 26 de junio, declarado constitucional y vigente por la disposición derogatoria primera de la Ley 6/98 de 13 de abril, siendo este procedimiento alternativo a la licencia municipal.

Competencia y procedimiento.

La competencia para otorgar las licencias, según el art. 243.1 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992, corresponde a las Entidades Locales, de acuerdo con su legislación aplicable. Esta legislación viene constituida en la actualidad por la Ley 7/85, de 2 de abril reguladora de las Bases de Régimen Local, modificada por la Ley 11/99, de 21 de abril, que en su art. 21.q establece que corresponde al alcalde el otorgamiento de las licencias, salvo que las Leyes sectoriales se lo atribuyan expresamente a la comisión de Gobierno o al Pleno.

El procedimiento para el otorgamiento de las licencias ha sido tradicionalmente el establecido en el art. 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955; sin embargo, ahora deben tenerse en cuenta los procedimientos establecidos en las distintas Leyes de Urbanismo de las Comunidades Autónomas, que han introducido algunas modificaciones en lo relativo al plazo de concesión de la licencia.

Las líneas generales del procedimiento son las siguiente: el procedimiento se inicia a instancia de parte interesada, mediante la pertinente solicitud, a la que en su caso deberá acompañar «proyecto técnico», visado por el correspondiente colegio profesional. El proyecto deberá ser redactado por técnico competente, competencia que deberá ser examinada por el Ayuntamiento. Conviene destacar que la jurisprudencia considera suficiente el proyecto básico para solicitar la licencia, no para iniciar las obras, para la que se requiere proyecto de ejecución.

Solicitada la licencia, se pone en marcha la maquinaria administrativa, que deberá solicitar, en su caso informe a los organismos correspondientes, quienes deberán remitir éste diez días antes, al menos, de la fecha en que debe concluir el expediente.

Según el art. 9.1.5.º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, el procedimiento de concesión o denegación de las licencias debería concluir en el plazo de uno o dos meses, según el tipo de expediente que se trate. Este plazo ha sido modificado en las Leyes de Urbanismo de las Comunidades Autónomas; de este modo la Ley de Urbanismo de Castilla y León establece un plazo de 3 meses o 1 mes, dependiendo de la naturaleza de la obra, salvo que requiera también licencia de actividad.

Transcurridos los plazos para resolver, las licencias se entenderán otorgadas por silencio administrativo.

No obstante, debe tenerse en cuenta la previsión establecida en el art. 242.6 del Texto Refundido de 1992, declarado vigente que dice: «en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o planeamiento urbanístico». A esta previsión, la mayor parte de las Comunidades Autónomas han añadido, en coherencia con el art. 43.2 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre modificada por la Ley 4/99 de 13 de enero, otra excepción a la obtención de la licencia por silencio, cuando el acto solicitado afecte al dominio público.

Eficacia de la licencia.

Obtenida la licencia, bien por un acto expreso o por silencio positivo, el particular queda facultado para realizar los actos de edificación o uso del suelo, debiendo respetar el derecho adquirido.

En cuanto actos favorables, las licencias están amparadas por el principio de irrevocabilidad de los actos declarativos de derechos, por lo que la Administración que las otorga sólo puede ir en contra de ellas en los casos y de acuerdo con los procedimientos previstos legalmente.

Supuestos de extinción de la licencia.

Otorgamiento erróneo. Recogido en el art. 302 del T.R. de 1992. Para la extinción de la licencia tendrá que seguirse el procedimiento de revisión establecido en los arts. 102.4 y ss. de la Ley 30/92, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, modificada por la ley 4/99, de 13 de enero, y si el error nace de una inexactitud provocada por el propio peticionario, no podrá ser imputado como propio a la Corporación; en consecuencia, no habrá lugar a indemnización. De este modo se recoge en el art. 44.2 de la Ley 6/98 de 13 de abril.

Revocación por motivos de oportunidad. Este supuesto está ligado a cambios de planeamiento, y se encuentra regulado en el art. 42 de la Ley 6/98 de 13 de abril.

Cuando se hubiera obtenido licencia y no se hubiera comenzado los actos que suponen se extingue la eficacia de la licencia, en cuanto sea disconforme con la nueva ordenación y en el mismo expediente se fijará la indemnización por la reducción o extinción del aprovechamiento, así como por los perjuicios que justificadamente se acrediten.

En el caso de que se hubieran comenzado las obras, la Administración podrá modificar o revocar la licencia, fijando la indemnización en el mismo expediente.

Revocación por cambio de circunstancias o porque se incumplieran las condiciones impuestas. Este supuesto es difícil que se produzca en las licencias urbanísticas, por la naturaleza reglada o instantaneidad de su tracto.

Otro supuesto de extinción de la licencia urbanística sería la revisión de la licencia por la existencia de una infracción urbanística manifiesta grave o muy grave.

El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 regula, en su art. 186, la suspensión de los efectos de la licencia y, en su art. 187, la revisión de licencia u órdenes de ejecución, cuando su contenido sea constitutivo de una infracción urbanística manifiesta grave o muy grave.

El mismo esquema utilizó el T.R.L.S. de 1992, en sus arts. 253 y 254 y la totalidad de la legislación autonómica, arts. 22.1 y 29 de L.D.U.C., arts. 257 y 258 del T.R.U.L., art. 119 de L.U.C.A.L., arts. 178 y 179 de L.S.G., arts. 26, 27, 28 y 29 L.D.U.M., arts. 232 y 233 L.U.L.T.O.N. y arts. 202 y 203 L.O.T.U.R.

La generalidad de la doctrina ha entendido que el art. 186 T.R.L.S. 76 (253 T.R. 1992) se refiere, precisamente, a actos de edificación aún en curso de ejecución. Por el contrario el art. 186 T.R.L.S. 1976 /254 del T.R.L.S. 1992), se refería a los actos de edificación ya concluidos amparados por la licencia u orden de ejecución en los supuestos de obras no concluidas.

A estos supuestos debe añadirse la previsión del art. 255.2 del T.R. de 1992, que no está derogado, que dice: «Las licencias y órdenes de ejecución que se otorguen con infracción de la edificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en los planes, serán nulas de pleno derecho».

Cuando las obras estén en ejecución, se procederá a la suspensión de los efectos de la licencias y la adopción de las medidas previstas en el art. 253 del T.R. 1976. Si las obras estuviesen terminadas, se procederá a su anulación de oficio, por los trámites previstos en el art. 102 de L.R.J. y P.A.C.

Otro supuesto de extinción sería la caducidad. No se trata de una revocación por incumplimiento de condiciones, y la jurisprudencia ha indicado que no es suficiente la inactividad del titular, sino que es preciso una ponderada valoración de los hechos, ya que no puede producirse a espaldas de las circunstancias concurrentes y de la forma en que los acontecimientos se sucedan, por lo que ha de cogerse con cautela (St. 24 de julio de 1995).

El plazo de inicio, desarrollo y finalización será el establecido en el planeamiento y en la propia licencia, o en los plazos señalados reglamentariamente.