Licencia urbanística (concepto y variedades)

Derecho Urbanístico

Marco normativo vigente

El Tribunal Constitucional tras dictar la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, establece un panorama urbanístico nuevo al declarar inconstitucionales la mayor parte de los artículos del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio). Esta resolución del Tribunal Constitucional permite que vuelva a aplicarse el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril) de forma supletoria en aquellas Comunidades Autónomas que no tengan legislación urbanística propia. Como consecuencia fundamental de lo relatado, las Comunidades Autónomas tomaron distintos caminos normativos, unas han aprobado leyes propias si no las tenían todavía, otras han asumido mediante leyes puente o de articulo único los preceptos declarados inconstitucionales del Texto Refundido de 1992 y, por ultimo, se encuentran las que aplican el Texto Refundido de 1976.

La licencia urbanística, lógicamente, no es ajena a esta revolución en el sistema legal urbanístico, especialmente al pertenecer a la materia de urbanismo, competencia de las Comunidades Autónomas. La propia Ley 6/1998, de 13 de abril sobre régimen del suelo y valoraciones, no establece nada significativo sobre el tema, aunque desde el Texto Refundido de 1992 quedan vigentes como preceptos básicos los artículos 242.1 y 6, 243.2 y 244.2 a 4, los cuales informarán a la legislación autonómica aplicable.

Junto a la normativa de índole urbanística habrá que tener en cuenta otra relacionada con el régimen jurídico aplicable a las licencias urbanísticas: la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común (y su última reforma Ley 4/1999, de 13 de enero), Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local y su Texto Refundido (Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril) y el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

Concepto.

La licencia es uno de los ejemplos típicos de un acto consistente en una autorización administrativa, y más específicamente en un acto de comprobación previa. Así, a través de la licencia urbanística se comprueba por la Administración que la actividad urbanística pretendida puede ser autorizada, porque el sujeto solicitante ha cumplido los deberes o requisitos exigibles por el ordenamiento urbanístico.

Carácter constitutivo o declarativo.

Nos encontramos ante dos posturas enfrentadas en la propia doctrina que tomando como ejemplo la licencia de edificación exponen, por un lado, que la licencia de edificación es un acto constitutivo del propio derecho a edificar (MERELO ABELA). En esta misma línea se encuentra PAREJO ALFONSO, el cual también expresa que el derecho a edificar no esta inmiscuido en el derecho del propietario del suelo. Es decir, el derecho a edificar no pertenece al propietario a pesar poseer esta cualidad dominical.

Frente a los anteriores autores, se encuentran otros (BALLESTEROS FERNÁNDEZ, CASTELAO RODRÍGUEZ...) que defienden la teoría tradicional y señalan que en la licencia de edificación, el derecho a edificar preexiste y, por ende, la licencia es un acto declarativo de ese derecho a edificar. De esta manera, la licencia no puede crear un derecho que ya existe, aunque «mermado» por la normativa urbanística, porque el Código Civil ya ha reconocido al propietario una serie de derechos; por esta razón, la licencia no crea ni constituye derecho alguno sobre el derecho intrínseco del propietario, sino que declara un derecho preexistente del sujeto solicitante de la licencia.

Esta segunda posición doctrinal se encuentra recogida, entre otras, por la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 1995: «[...] la licencia municipal, acto de control, no es constitutiva sino únicamente declarativa de un derecho preexistente del administrado que ya ha sido atribuido previamente por el ordenamiento urbanístico y por el Derecho Civil, remocionando límites y no transfiriendo facultades, por tanto, su concesión o denegación se ha de efectuar dentro de la más estricta legalidad [...]».

Por lo tanto, entendemos la licencia como un acto administrativo que se limita a verificar si concurren las condiciones previstas en el ordenamiento urbanístico, a fin de que puedan ejercitarse las facultades que integran el derecho de propiedad. Esta postura es refrendada por las siguientes sentencias entre otras: Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de enero de 1990, 4 de abril de 1991, 20 de diciembre de 1991...

Como tales actos administrativos, únicamente producirán sus efectos cuando concurran una serie de circunstancias, esto es, los requisitos o elementos del acto. Así tendremos dos tipos de requisitos: por un lado, los requisitos de las licencias de los que va a depender la validez del acto, lo que supone que sino se dieran las circunstancias especificas el acto sería inválido. Y por otro lado, se encuentran los requisitos de los que no depende la validez del acto.

Otra clasificación respecto de los requisitos de las licencias urbanísticas atañe a que pueden clasificarse en función de los elementos esenciales en que todo acto administrativo se puede descomponer: sujeto, objeto y actividad.

Los requisitos subjetivos o atinentes al sujeto pueden clasificarse, a su vez, en el sujeto del que emana la licencia, es decir, cual es la Administración que otorga la licencia. El segundo de los sujetos sería el titular de la licencia y, por último, nos encontraríamos con los terceros interesados.

Los requisitos objetivos de las licencias por razón de urbanismo se basan en la actividad objeto de la licencia. La Administración pública al decidir si otorga o no una licencia urbanística está realizando una actividad que es reglada, porque su competencia es reglada, debiéndose ajustarse al ordenamiento jurídico aplicable. El acto que decide sobre la denegación o el otorgamiento de la licencia, vendrá condicionado respecto a la conformidad o disconformidad de la actividad solicitada en referencia al ordenamiento urbanístico. Como señala GONZÁLEZ PÉREZ, se confronta la «actividad para la que solicita la licencia con el Ordenamiento».

En definitiva, la concesión o el otorgamiento de la licencia va a depender de que la actividad objeto de dicha licencia urbanística se encuentre adecuada o no, es decir, sea conforme a la legislación y el planeamiento urbanístico. Hace referencia, por tanto, a la normativa legal y reglamentaria y a los diversos instrumentos de planeamiento.

El problema aparece cuando se produce un cambio de ordenamiento mientras sé esta tramitando el procedimiento de otorgamiento de la licencia, porque tendremos que dilucidar cuál es la normativa aplicable: la vigente en el momento de incoación o la vigente en el momento de la resolución. La jurisprudencia había tendido a dar indistintamente las dos soluciones, aunque finalmente ha prevalecido la doctrina que estima que la ordenación vigente lo será en el momento de resolución sobre el otorgamiento de la licencia (SS.T.S. 27 de octubre de 1979, 9 de mayo de 1986, 30 de enero de 1990, 5 de marzo de 1991...).

El último grupo de requisitos de las licencias urbanísticas corresponden a los requisitos de actividad. Estos requisitos están compuestos por el lugar, tiempo y forma en que se pueden solicitar las licencias por razón de urbanismo.

El «lugar» de las licencias urbanísticas viene dado por el acto que concede o deniega la licencia, así como por los demás actos que integran el procedimiento administrativo en donde se va a adoptar la resolución. Los anteriores actos están sujetos al régimen general de los acuerdos municipales, realizándose, por tanto, en el lugar donde tenga su sede el órgano competente según los casos.

Respecto al «tiempo» en que deben ser solicitadas, como regla general la solicitud de las licencias en urbanismo no esta sujeta a ningún plazo en particular, ya que éstas se peticionarán cuando vaya a realizarse una actividad sujeta, de modo que se disponga de la licencia justo en el instante en que vaya a desarrollarse la actividad. Pero, hay que mencionar que dicha regla quiebra en algunos casos, por ejemplo con las licencias de edificación.

Dentro del ámbito del tiempo, nos encontramos con otro plazo el cual se va a referir al termino establecido para resolver sobre el otorgamiento o denegación de la licencia. Estos plazos se encuentran determinados en el artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales como regla general sin perjuicio de la legislación urbanística autonómica aplicable. Estos plazos son los siguientes: el plazo de 1 mes para otorgar las licencia de parcelación, licencia de apertura de pequeños establecimientos y licencia de obras e instalaciones industriales menores. Y el plazo de 2 meses para la licencia de nueva construcción o reforma de edificios e industrias, licencia de apertura de mataderos, mercados particulares y grandes establecimientos y las actividades que no puedan catalogarse como obras menores en virtud de la legislación aplicable.

El último de los componentes de los requisitos de la actividad es la «forma». La forma del acto administrativo decidiendo sobre el otorgamiento de una licencia puede tener dos vertientes: el acto de concesión o el acto de denegación de la licencia. Cuando el acto sea denegatorio se exigirá como requisito formal la motivación de dicho acto el artículo 3.2 Regto. Disciplina, y así se exigirá según el artículo 54 L.R.J.A.P./P.A.C. la exposición sucinta de unos hechos y fundamentos de derecho.

Por el contrario, el acto de concesión de la licencia urbanística no exige requisito formal especifico, ya que el acto será valido cualquiera que sea la forma en que se manifestase.

Los defectos de forma sólo determinaran la anulabilidad del acto administrativo cuando carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados (art. 63.2 L.R.J.A.P./P.A.C.).

En definitiva, la licencia urbanística establece una situación jurídica nueva en su titular. Son actos administrativos de poder y potestad pública, y por lo tanto sólo impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, cuyo fin es el control previo de la actuación del administrado determinando el contenido de su Derecho Urbanístico conforme al interés público de la acción urbanística, declarando y de ningún modo constituyendo el derecho de propiedad. Estas licencias urbanísticas están sometidas al Principio de legalidad, constituyendo un acto administrativo reglado, ya que se otorgan de acuerdo con la legislación aplicable y el planeamiento urbanístico. En realidad, estamos ante actos de ejecución de la normativa urbanística en garantía de su observancia y siendo ajena a los derechos jurídico-privados.

Naturaleza jurídica.

Como venimos diciendo, la licencia urbanística es el arquetipo de los actos de autorización. A través de estos actos administrativos la Administración remueve los obstáculos que se oponen al libre ejercicio de un derecho del que ya es titular el sujeto autorizado, previa comprobación de que dicho ejercicio no pone en peligro interés alguno protegido por el ordenamiento jurídico vigente. Sus principales notas características serian las siguientes:

a) Especificidad. Consiste en una autorización que permite ejercer efectivamente la actividad para la que se ha solicitado la licencia urbanística.

b) Carácter previo. Al suponer un acto de comprobación de la licitud de la actividad urbanística proyectada, la solicitud de licencia urbanística conlleva un carácter preventivo.

c) Carácter mixto (real y personal). Posee un carácter real, en tanto en cuanto, su objeto es controlar la licitud de una actividad urbanística proyectada sin contar con las cualidades personales del sujeto que la solicita. Por lo tanto, las licencias producirán efectos entre el órgano municipal y el peticionario sin alterar las situaciones jurídico-privadas y serán transmisibles, cumpliendo con el requisito de comunicación al órgano municipal.

Pero también existe dentro de la licencia uno nota subjetiva, un carácter personal. Este carácter en razón de la persona se significa con el derecho a edificar y la titularidad del aprovechamiento, porque el derecho a edificar constituye una de las facultades integrantes de la propiedad del suelo y no un derecho independiente. Por esta razón, la licencia urbanística posee un carácter mixto, que se va a ver afianzado con la nueva legislación estatal aprobada en 1998.

d) Carácter reglado. Las licencias se otorgan de acuerdo con lo establecido en la legislación y en el planeamiento. El propio Reglamento de Disciplina Urbanística en su artículo 3.3 señala este carácter reglado de la licencia urbanística. Así, la licencia urbanística es un acto debido y dicha nota es apuntalada constantemente por la Jurisprudencia (SS.T.S. 8 de julio de 1989, 22 de enero de 1996, 8 de noviembre de 1995...). De este carácter reglado se deriva la consecuencia de que la denegación de la licencia deberá ser motivada. Definitivamente, la Administración debe ceñirse exclusivamente a la comprobación de la conformidad o disconformidad de la actividad proyectada por el solicitante con las disposiciones urbanísticas aplicables, para concederla o no. Este carácter reglado de la licencia no impide la introducción de determinaciones accesorias que limitan la eficacia de la licencia al cumplimiento de unas conditiones iuris (Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de noviembre de 1998).

e) Carácter no excluyente. Junto con su nota de especificidad, la licencia por razón de urbanismo determina que la ejecución de la actividad urbanística proyectada requiera para su realización, en determinados casos, que la licencia urbanística vaya complementada con otro tipo de autorizaciones que no excluyen a dicha licencia.

Estas autorizaciones pueden consistir en expedientes y procedimientos separados regulados en la legislación sectorial y expedientes en que la autorización concurrente es previa a la licencia urbanística, de manera que la mencionada licencia no pueda otorgarse si no se ha producido el acto autorizatorio concurrente (art. 2.2 Regto. Disciplina) y, por último, a través de los informes de órganos ajenos al que otorga la licencia, pero que deben obrar en el único expediente de su otorgamiento (ejemplo: Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas).

f) Carácter no finalista. El acto de concesión de la licencia como acto de control de la actividad urbanística no agota el control que la Administración realiza sobre la actividad sobre la que solicita la licencia. Otorgada la licencia la Administración actuante debe vigilar el modo en que el sujeto solicitante cumple de forma correcta con la actividad autorizada. Si la Administración no tuviera esta misión de garante de la legalidad a posteriori del otorgamiento de la licencia correríamos el riesgo de que el sujeto peticionario una vez obtuviera la licencia no cumpliera las prescripciones establecidas en ella. La S.T.S. de 20 de octubre de 1980 es concluyente: «La actividad de la Administración no queda agotada con la concesión de la licencia, sino que debe continuarse con la vigilancia de la forma de cumplimiento de la edificación autorizada».

g) Potestad pública. Las licencias urbanísticas manifiestan el ejercicio de poder y potestad pública conforme al artículo 25.2 de LBRL. Es un acto administrativo municipal que recae en el ejercicio de los poderes y potestades públicas que le confiere la legislación local en relación con la normativa urbanística y que tiene como fin controlar las actividades de edificación y uso del suelo (S.T.S. de 4 de enero de 1990).

Actos sujetos a licencia.

La enumeración de actos sujetos a licencia urbanística realizada por el Reglamento de Disciplina Urbanística en su artículo 1 divide a estos actos en cuatro vertientes: actos de edificación, de uso de los edificios, de uso del suelo y subsuelo, y por último, los actos que establezcan los planes. Este artículo 1 Regto. Disciplina es semejante en su contenido al artículo 178 L.S./76 y del derogado parcialmente artículo 242 L.S./92.

Aunque en sentido estricto, podemos establecer como clasificación general de los actos sujetos a licencia urbanísticas en dos tipos:

a) Edificaciones.

Término que debe ser entendido en sentido amplio, ya que podemos incluir en el los movimientos de tierra, las excavaciones, y cualquier obra que afecte al uso del suelo, alterando o cambiando su estructura, paisaje o características.

b) Usos.

Este concepto va a incluir la primera utilización u ocupación de los edificios e instalaciones en general, así como, los usos de carácter provisional, el vuelo y las mismas modificaciones del uso.

La sistemática de los artículos del Reglamento de Disciplina Urbanística es meramente enunciativa y no exhaustiva, incluso algún autor ha señalado que es ejemplificativa, como por ejemplo LORENZO BAREA VIDIELLA por la referencia final que hace el artículo 1 R.D. que establece: «Y en general, los demás actos que señalen los planes, Normas u Ordenanzas». La propia jurisprudencia estima el carácter de numerus apertus de los mencionados preceptos: Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 1992 y S. Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 3 de marzo de 1994.