Planes de ordenación (procedimiento para su aprobación)

Derecho Urbanístico

El procedimiento de aprobación de los Planes es distinto al establecido para la aprobación del resto de los Reglamentos locales. El procedimiento para la aprobación de las Ordenanzas y Reglamentos se regula en el art. 49 L.R.B.R.L., mientras que el de los Planes urbanísticos, que también tienen la condición de Reglamentos locales desde el punto de vista jurídico cualitativo, se establece en la legislación urbanística.

Además, después de la S.T.C. 61/97, de 20 de marzo, puede afirmarse que, en materia de planeamiento, el Estado ha quedado privado de la más mínima competencia efectiva. El procedimiento establecido en los arts. 40 y ss. T.R.L.S. 76 tiene un alcance meramente supletorio.

Así pues, la regulación del procedimiento de aprobación de los Planes urbanísticos es competencia de las Comunidades Autónomas, aún cuando el procedimiento del art. 49 L.R.B.R.L. debe considerarse básico por su naturaleza y finalidad y servir de trámites mínimos, de los que debe partir la legislación autonómica, porque el art. 149.1.18 C.E. -invocado por el autor de la L.R.B.R.L.-reserva al Estado competencia para regular «el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas», con la finalidad de garantizar a los administrados un tratamiento común ante las Administraciones públicas.

Existen, en general, dos tipos de procedimientos de aprobación de los Planes. Uno, arquetípico, que es el de la aprobación de los instrumentos de planeamiento de carácter general, y otro, simplificado respecto al anterior, para la aprobación de los instrumentos de desarrollo.

Procedimiento de aprobación del planeamiento general.

1. Los actos preparatorios de la redacción del planeamiento.

En la legislación estatal se regulan en los arts. 26 y ss. T.R.L.S. 76 y en los arts. 115 y ss. R.P.

Tienen como finalidad asegurar el mejor éxito de la tarea planificadora. Bien facilitando la redacción misma de los correspondientes instrumentos (Deber de colaboración. Avances de Plan y Anteproyectos parciales. Información o encuesta pública previa). Bien posibilitando el mantenimiento de la realidad urbanística existente hasta la entrada en vigor del nuevo Plan (suspensión potestativa de licencias).

2. Fase de formación del Plan: formulación y redacción.

La legislación estatal atribuye la competencia para la aprobación del planeamiento general a «los Ayuntamientos» (art. 31 T.R.L.S. 76), admitiendo la posibilidad de planeamiento de desarrollo por la iniciativa particular (arts. 52 a 54 T.R.L.S. 76).

Existen leyes autonómicas que optan por una participación más amplia de la iniciativa derivada y posibilitan que el planeamiento pueda ser elaborado por los particulares (art. 50.1 Ley castellano-leonesa) y otras que reservan estas facultades sólo a las Administraciones públicas (art. 34 Ley castellano-manchega).

3. Fase de tramitación del Plan.

Concluida la fase de elaboración técnica del Plan, comienza el procedimiento para su aprobación, que, aún cuando tiene especialidades en las distintas leyes autonómicas, suele tener un carácter subjetivamente complejo, de estructura bifásica, cuya primera fase se desarrolla dentro del respectivo Ayuntamiento y la segunda dentro de la Comunidad Autónoma correspondiente.

Los sucesivos trámites del procedimiento son los siguientes:

A) Incoación.

El órgano competente es la Alcaldía (art. 165 R.O.F.). Reviste, por tanto, la forma de Decreto o Resolución.

B) Informes técnicos y jurídicos de los servicios municipales.

Informará el Jefe de la Dependencia a la que corresponda tramitar el expediente (art. 172 R.O.F.).

C) Informe preceptivo del Secretario.

Es preceptivo en virtud de lo dispuesto en los arts. 47.3.i L.R.B.R.L., 54.1.b Real Decreto Legislativo 781/86, 173.1.b R.O.F. y en el art. 3.b Real Decreto 1174/87.

No obstante, la omisión de este informe no constituye motivo de nulidad absoluta (SS.T.S. 26 de noviembre de 1979, Ar. 3.022/1980; 4 de enero de 1983, Ar. 171; 16 de septiembre de 1995, Ar. 6.529). Lo más que esa misión procedimental puede implicar es una mera infracción del ordenamiento jurídico, determinante de la anulabilidad del acto, pero sólo cuando aquélla suponga una auténtica disminución efectiva, real y transcendente de las garantías (SS.T.S. 17 de junio de 1981, Ar. 2.726, y 22 de mayo de 1996, Ar. 3.984).

D) Dictamen de la Comisión Informativa correspondiente.

Los dictámenes de las Comisiones Informativas tienen carácter preceptivo y no vinculante (art. 126.1 R.O.F.).

La omisión del dictamen de la Comisión Informativa tiene mayor trascendencia que la de cualquier otro trámite. El derecho a la información y a la documentación, con relación a los asuntos sometidos después al debate y votación del Pleno, forma parte de lo que la jurisprudencia ha dado en llamar ius in officium de los corporativos, cuya limitación o restricción son examinados siempre con rigor y cuya lesión puede conllevar la nulidad del acuerdo adoptado concurriendo tal vicio (SS.T.S. 5 de febrero de 1995, Ar. 1.671; 9 de diciembre de 1995, Ar. 9.252; 24 de noviembre de 1993, Ar. 9.040).

E) Aprobación inicial.

Es un acto de trámite, que tiene carácter esencial desde el punto de vista procedimental, en cuanto que su omisión o, incluso, incorrecto cumplimiento, constituye un vicio determinante de la anulabilidad del procedimiento (art. 63 L.R.J./P.A.C.).

El órgano competente para acordarla es el Pleno Municipal, (art. 22.2.c L.R.B.R.L., en redacción dada a la Ley 11/99, de 21 de abril).

Este acuerdo plenario ha de adoptarse con el quórum de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación. El artículo 47.3.i L.R.B.R.L. se refiere a «los acuerdos (todos) que corresponda adoptar a la Corporación y tramitación de los instrumentos de planeamiento general previstos en la legislación urbanística».

La ley castellano-manchega prescinde, en teoría, del acuerdo de aprobación inicial. Atribuye a esta denominación a lo que tradicionalmente se conoce como aprobación provisional.

F) Suspensión automática del otorgamiento de licencias, en aquellas áreas donde se proponga la modificación del régimen urbanístico vigente.

No es necesario acuerdo complementario al respecto, pero el acuerdo, por el que se somete el Plan inicialmente aprobado a información pública, «expresará necesariamente las áreas del territorio objeto de planeamiento que quedan afectados por la suspensión de licencias» (art.120.2 RP).

G) Coordinación con la ordenación sectorial.

Han de cumplimentarse las legislaciones sectoriales que exigen informe previo de la Administración competente. Así, la Ley 25/88, de 29 de julio, de Carreteras; la Ley 22/88, de 28 de julio, de Costas; la Ley 16/85, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, y la Ley 27/92, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, parcialmente modificada por la Ley 62/97, de 26 de noviembre.

H) Información pública.

Tras la aprobación inicial, se debe abrir el trámite de información pública, como mínimo durante un mes, que deberá anunciarse en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma, en el de la Provincia y en uno de los periódicos de mayor difusión en la provincia.

Todos los planos y demás documentos que se sometan a información pública, deben diligenciarse por el Secretario de la Corporación, haciendo constar que son los aprobados inicialmente. La falta de este requisito, sin embargo, no determina la nulidad del procedimiento, salvo si existiesen dudas razonables o pruebas suficientes que llevasen a pensar seriamente que la documentación sometida a información pública no es la aprobada inicialmente (SS.T.S. 27 de febrero de 1996, Ar. 1.746 y 22 de mayo de 1989, Ar. 5.836.

I) Aprobación provisional.

Requiere igualmente la cumplimentación de los informes preceptivos y el dictamen de la Comisión Informativa correspondiente.

Como la aprobación inicial, es un acto de trámite, que tiene carácter esencial, la decisión en este trámite puede consistir en:

- Aprobar provisionalmente el Plan en los mismos términos de la inicial, lo que supondría la desestimación de todas las alegaciones presentadas.

- En su aprobación provisional con modificaciones.

- En su denegación pura y simple.

J) Aprobación definitiva.

Es el acto resolutorio sustantivo en que culmina el procedimiento de aprobación de los Planes y es competencia de la Comunidad Autónoma correspondiente, quien, no obstante, ha de restringir el alcance de su fiscalización a «cuestiones de legalidad» y a «cuestiones de oportunidad que trasciendan los límites del respectivo municipio para afectar a intereses supralocales» (por todas, S.T.S. 21 de febrero de 1994, Ar. 1.455).

La aprobación definitiva puede revestir las siguientes modalidades:

- Aprobar pura y simplemente el Plan.

- Puede ser de otorgamiento condicionado, en el sentido de fijar determinadas deficiencias que deban corregirse, modificar o introducir determinadas innovaciones por el órgano que otorgó la aprobación provisional, relevándole de volver a someterlo a aprobación definitiva, una vez atendidas aquéllas.

- Puede ser de otorgamiento parcial, cuando las deficiencias sólo afecten a una parte del Plan, pudiendo aprobarse definitivamente el resto (S.T.S. 20 de marzo de 1996, Ar. 2.820, entre otras).

- Puede ser la suspensión del propio trámite de aprobación definitiva, para que el municipio subsane las deficiencias y «eleve» de nuevo el expediente antes de tres meses desde la recepción del acuerdo.

- Finalmente, denegar la aprobación definitiva del Plan.

La aprobación definitiva puede producirse también por silencio administrativo positivo siempre que concurran dos supuestos:

- Uno, de carácter formal, consistente en el efectivo transcurso del plazo que fije la legislación autonómica.

- Otro, de orden material, consistente en la inexistencia en el Plan de infracción del ordenamiento jurídico.

K) Publicación.

Es el último trámite del procedimiento de aprobación de los Planes y requisito imprescindible para que sean ejecutivos y entren en vigor.

La publicación ha de incluir necesariamente el articulado de las normas urbanísticas del Plan (art. 70.2 L.R.B.R.L.).

Particularidades del procedimiento de aprobación del planeamiento de desarrollo.

Aplicable a los procedimientos de aprobación de los Planes Parciales, Planes Especiales previstos en el Plan General y Estudios de Detalle.

La información pública se reduce a veinte días hábiles.

La aprobación definitiva se atribuye normalmente al Pleno Municipal y la aprobación inicial es competencia de la Alcaldía, si bien, con carácter previo a tal aprobación definitiva, ha de emitir informe la Comunidad Autónoma.