Planes de ordenación del territorio

Derecho Urbanístico

Los planes de ordenación del territorio son instrumentos de naturaleza compleja (técnica, jurídica y económica, pero también política) mediante los cuales las Administraciones públicas diseñan y despliegan su propia política de ordenación del territorio.

Esta política de ordenación del territorio, tal como se practica hoy en día, es el resultado de la experiencia acumulada en Europa y Norteamérica desde la Segunda Guerra Mundial, y que cristaliza en la Carta Europea de 23 de mayo de 1983. Se define allí la ordenación del territorio como «la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad».

En los años noventa, la preocupación por el desarrollo sostenible (Informe Brundtland, Conferencia de Río) ha devuelto a la ordenación del territorio la relevancia social perdida en la década anterior, cuando era lugar común criticar la planificación pública como traba al libre mercado. Pero la ordenación del territorio sigue siendo una tarea difícil, que requiere coordinación horizontal (inter-administrativa) y vertical (intra-administrativa), y que resulta políticamente débil frente a las actividades sectoriales, por su carácter no inversor, por su horizonte de largo plazo, y por la inexistencia de grupos de presión.

En cuanto a España, es difícil retroceder más allá de las citas a la materia de la Constitución (1978) y de los Estatutos de Autonomía (1979-83). Y es aún frecuente entender la ordenación del territorio como urbanismo a gran escala. Pero el urbanismo se transforma progresivamente en una normativa sectorial, ceñida por el Tribunal Constitucional a «la ordenación de la ciudad», y por ello de competencia y ámbito básicamente municipales. En efecto, su desarrollo se ha centrado en el planeamiento y la gestión local, técnicas sofisticadas pero poco aptas para la escala supramunicipal. Así la ordenación del territorio se va imponiendo como una disciplina necesariamente independiente. Y que al mismo tiempo, como tarea propia de la Comunidad Autónoma, puede mantener la vocación pluridisciplinar, de coordinación de los múltiples intereses sectoriales, que el urbanismo sólo despliega en la esfera local.

Desde un punto de vista normativo, la ordenación del territorio no contaba antes de la Constitución más que con las someras referencias de la Ley del Suelo a los Planes Directores Territoriales de Coordinación y a los Planes de Conjunto, ambos de escaso uso, y a las Normas Subsidiarias Provinciales, de planteamiento más modesto pero con mayor éxito.

Esta escasa regulación previa permitió a las Comunidades Autónomas asumir esta competencia con libertad para definir su contenido. Hoy todas ellas cuentan con Leyes de Ordenación del Territorio muy similares, que pretenden colmar las insuficiencias de los sistemas de planificación local y sectorial ya existentes, en cuanto al tratamiento de los problemas de ámbito superior al Municipio y a la coordinación de las actividades sectoriales con incidencia sobre el territorio. Y para ello estas Leyes crean un nuevo sistema, un sistema de planes o instrumentos de ordenación del territorio, que no ha de sustituir, sino complementar, a la planificación local y sectorial.

Por tanto, un problema central de los planes de ordenación del territorio es su vinculación sobre otros planes y programas, locales y sectoriales, que ya existen, y a los que no buscan sustituir sino completar. ¿Cómo puede operar esta vinculación? Cuantos planes de ordenación del territorio se han propuesto desde la posguerra han oscilado entre un carácter totalmente vinculante (con el riesgo de obtener planes rígidos y complejos, de difícil manejo, y de suprimir en la práctica las competencias locales) o simplemente orientativo (con el peligro contrario de una escasa aplicación). Las experiencias de mayor éxito han encontrado caminos intermedios, aplicando grados de vinculación variable según el consenso alcanzado y la importancia de cada cuestión.

En cuanto al sistema en sí, la legislación autonómica concibe los planes de ordenación del territorio como un escalón o nivel superior al urbanístico, ya que aquí el ámbito es supramunicipal: una comarca, un área metropolitana, una isla, o incluso el conjunto de la Comunidad Autónoma. De ahí que se distingan tres tipos de planes: los que abarcan toda la Comunidad, los que se centran en una parte, y los que buscan objetivos especiales. En todo caso, la Administración regional se reserva su tramitación y aprobación, sin perjuicio de la potestad de otras Administraciones y de los particulares para promoverlos.

El primer tipo lo forman los planes de ámbito regional, definidos como instrumentos de orientación de la política territorial, para la que han de señalar objetivos y estrategias, y a partir de ellos, criterios para la implantación de usos y actividades en el territorio y orientaciones para la planificación sectorial y local. La variante más común son las Directrices de Ordenación del Territorio (u otro término similar como Directrices Generales) de las leyes gallega, asturiana, cántabra, vasca, navarra, castellano-leonesa, riojana, aragonesa, canaria y balear. Mientras que Plan de Ordenación del Territorio se prefiere en Valencia, Andalucía, Castilla-La Mancha y también en Cataluña (Plan Territorial General) y Madrid (Plan Regional de Estrategia Territorial).

En el segundo escalón, los planes subregionales han de definir el modelo territorial de áreas geográficas de características homogéneas o que compartan determinados problemas, mediante la consideración integrada de sus recursos naturales, infraestructuras o equipamientos. Su nomenclatura, aunque variada, refleja esa unidad de objetivos: Directrices Parciales (Aragón), Subregionales (Asturias) o Comarcales (Cantabria), Planes Territoriales Parciales (Cataluña, País Vasco, Baleares) o Integrados (Galicia), Planes Insulares de Ordenación (Canarias) e incluso Normas Comarcales (Navarra).

El tercer y último nivel es de naturaleza heterogénea y de configuración variable según la Comunidad. Fueron pioneros los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal de la legislación navarra. Similar contenido tienen los Planes y Proyectos Regionales (Castilla y León) y más limitado los Proyectos de Interés Supramunicipal (La Rioja), de Singular Interés (Castilla-La Mancha), de Actuación Territorial (Canarias) y Supramunicipales (Aragón). Con variantes expresivas, todos ellos se definen como instrumentos de intervención directa o puntual en la ordenación del territorio regional.

Como comentario final puede destacarse que, si bien todas las Comunidades Autónomas han aprobado legislación sobre ordenación del territorio, son aún minoría las que han llegado a aprobar las figuras previstas en dichas normas, como el Plan Territorial General de Cataluña y las D.O.T. del País Vasco, Aragón y Baleares. Ello muestra con claridad cómo las dificultades de la ordenación del territorio no estriban en su relativamente sencilla configuración teórica y normativa, sino en su puesta en práctica.