Planes de ordenación (modificación)

Derecho Urbanístico

La potestad administrativa de planeamiento se extiende a la reforma de éste: la naturaleza normativa de los Planes, por un lado, y la necesidad de adaptarse a las exigencias cambiantes del interés público, por otro, justifican plenamente el ius variandi que en este ámbito se reconoce a la Administración (S.T.S. 20 de diciembre de 1991, Ar. 314).

La vigencia de los plantes puede ser alterada mediante los procedimientos de revisión, modificación y suspensión.

No es fácil deslindar los conceptos de revisión y modificación. La revisión supone un replanteamiento global del Plan General; en la revisión se produce una ordenación ex novo del territorio. La modificación es una categoría residual, que comprende todos los casos de alteración del planeamiento distintos de la revisión (S.T.S. 22 de enero de 1988, Ar. 334).

La doctrina distingue dos tipos de modificación de los Planes:

- La modificación simple, que es una categoría residual de todos los casos de modificación no cualificada.

- La modificación cualificada por la concurrencia de una circunstancia especial:

A) Modificación que incremente el volumen edificable de una zona.

B) La modificación que tenga por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de zonas verdes o espacios libres.

1. La modificación simple de los planes.

Esta modificación requiere el cumplimiento de los mismos requisitos necesarios para la formación y aprobación del Plan.

2. Modificación cualificada por incrementar el volumen edificable de una zona.

Esta modificación requiere para su aprobación «la previsión de los mayores espacios libres que requiera el aumento de la densidad de población».

Se pretende así mantener la ecuación espacios libres-densidad de población establecida en el Plan. La Ley -dice la S.T.S. 3 de febrero de 1982, Ar. 700- trata de sostener la proporcionalidad entre el volumen edificable y los espacios libres que le sirven de ámbito, a fin de que el planeamiento sirva para hacer más adecuada la vida humana.

La aplicación de la normativa estatal, que regula este tipo de modificaciones, planteaba algunas dudas, que, en su mayor parte, ha resuelto la legislación urbanística autonómica, que, con mayor precisión, subsume este tipo de modificaciones del planeamiento en «aquellas que aumenten el aprovechamiento lucrativo privado de algún terreno». De este modo, se clarifica el carácter del incremento de volumen que, en la legislación estatal, hacía necesaria la previsión de mayores espacios libres, de modo que cualquier incremento de aprovechamiento lucrativo privado conlleva necesariamente el proporcional incremento de los espacios libres.

3. Modificación cualificada al tener por objeto una diferente zonificación de zonas verdes o espacios libres.

A) Concepto de zona verde y espacio libre.

No tiene la consideración legal de espacio libre o zona verde cualquier superficie inedificable, sino únicamente aquellos terrenos que el planeamiento califica así, incluyéndolos en el sistema de espacios libres propio del ámbito territorial ordenado -general o parcial- con el contenido que especifican los artículos 3.1.g; 12.1.b; 12.2.1.c, y 13.2.b T.R.L.S. 76 y los artículos 25.1.c y 49.1 del Reglamento de Planeamiento parques y jardines públicos y zonas deportivas de recreo y expansión (S.T.S. 30 de enero de 1992, Ar. 1.243).

B) Doctrina del Consejo de Estado.

El Consejo de Estado ha venido exigiendo para dictaminar favorablemente este tipo de modificaciones la concurrencia de los siguientes requisitos:

a) Interés general de la alteración.

Han de concurrir razones de interés general en la modificación, las cuales, como aclara el dictamen de 4 de mayo de 1972 (Expte. núm. 38.073), han de acreditarse de manera positiva.

b) Existencia de compensación superficial en las alteraciones de zonas verdes y espacios libres.

Cualquier alteración de zonas verdes o espacios libres, que suponga un nuevo emplazamiento o una minoración justificativa de su superficie, requiere la previsión de otra con superficie equivalente (dictámenes de 3 de junio de 1982, Expte. núm. 44.251 y de 3 de febrero de 1994, Expte. núm. 1.335/93).

Esta compensación superficial no tiene por qué ser necesariamente exacta. Partiendo de la base de que, como también se afirma reiteradamente (por todos, dictamen de 17 de marzo de 1988, Expte. núm. 50.847) la zona verde o espacio libre son conceptos cualitativos, no cuantitativos, hay que valorar si su concentración o dispersión es adecuada para la función que cumplen y el uso a que se destinen, si el nuevo emplazamiento es mejor o, al menos, igualmente adecuado y, en general, todos aquellos aspectos, que, como la configuración del terreno, puedan ser relevantes (dictamen de 9 de marzo de 1972, Expte. núm. 38.014).

La compensación superficial ha de realizarse de manera que no se suprima un espacio libre o zona verde existente sin la creación previa de aquel que lo sustituya (dictamen de 3 de junio de 1982, Expte. núm. 44.251).

c) Otras circunstancias.

Otras circunstancias que se suelen tener en cuenta por el Consejo de Estado son la falta de oposición vecinal en el trámite de información pública, que, curiosamente, llega a equiparse a la conformidad de los interesados con el proyecto inicialmente aprobado (dictamen de 26 de abril de 1985, Expte. núm. 47.254) y la inexistencia de perjuicios a terceros (dictamen de 21 de enero de 1982, Expte. núm. 43.836).

4. Requisitos formales de las modificaciones que tengan por objeto una diferente zonificación de espacios libres y zonas verdes.

El art. 50 T.R.L.S. 76 requiere para la aprobación de este tipo de modificaciones los siguientes trámites específicos:

- Informe favorable del Consejero competente en la materia de la Comunidad Autónoma correspondiente.

- Dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano de superior naturaleza consultiva de la Comunidad Autónoma.

- Aprobación por el órgano colegiado de superior naturaleza ejecutiva de la Comunidad Autónoma (Consejo de Gobierno, etc.).

Las distintas legislaciones urbanísticas autónomas conservan determinadas exigencias procedimentales para la aprobación de este tipo de modificaciones, que varían de una Comunidad Autónoma a otra.

5. Límites de la ius variandi.

La facultad que tiene la Administración para alterar el contenido de los planes es manifestación de la potestad administrativa de planeamiento y sigue a ésta en su carácter discrecional.

Ahora bien, este carácter discrecional no excluye el control jurisdiccional de la actuación de esta potestad (S.T.S. 5 de diciembre de 1990, Ar. 9.730). Tal control se lleva a cabo sobre los elementos reglados que siempre existen; sobre los hechos determinantes de la actuación administrativa y mediante el enjuiciamiento de la actuación a la luz de los principios generales del Derecho. En definitiva, son aplicables las técnicas de control de la discrecionalidad del Derecho Administrativo (S.T.S. 30 de abril de 1990, Ar. 3.627). Ver El control de la discrecionalidad del planeamiento urbanístico, de Javier Delgado Barrio. Cívitas S. A. 1.ª Edición. Madrid, 1993.