Notificaciones

Derecho Administrativo

La notificación es un instrumento jurídico que formaliza una comunicación y que según LÓPEZ MERINO, es además, «una comunicación jurídica, propia e individualizada». Su naturaleza, es la de un acto independiente y, entre otras notas identificativas, derivativo del acto que se notifica, así como conditio iuris suspensiva de la eficacia externa del acto administrativo que traslada, respecto del interesado en él.

La eficacia de los actos administrativos significa su posibilidad de modificación de la realidad, creando, extinguiendo o consolidando situaciones jurídicas o derechos.La regla general de la eficacia temporal de los actos administrativos es la de su inmediatez, tal y como se enuncia en el art. 57.1 Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (L.P.A.) según el cual «Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa».

La eficacia quedará demorada, precisamente, tal y como prevé el art. 57.2 L.P.A.

«[...] cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior».

La demora en dicha eficacia temporal, que será objeto de comentario ahora, es la que viene determinada por la necesidad de la notificación o publicación, a la que se refieren los arts. 58 y 59 L.P.A.

Según PARADA VÁZQUEZ, la doctrina italiana encuadra la notificación y la comunicación entre los meros actos administrativos, es decir, los que no tienen categoría de negocios jurídicos, considerándolos, como las comunicaciones y las advertencias, una especie de los actos recepticios. En este sentido, OTTAVIANO, para el que la notificación es un elemento del acto mismo. Según afirma PARADA VÁZQUEZ, en nuestro Derecho, la notificación y la publicación más que una clase de actos son una condición de la eficacia de los actos administrativos, como ya ha quedado expuesto ex art. 57 L.P.A.

La notificación por la Administración y la recepción de la misma por su destinatario debe contener una serie de requisitos que sirvan de garantía de la eficacia y -en su caso- firmeza del acto administrativo, tanto para la Administración de la que ha emanado el acto notificado, como para el destinatario que, una vez notificado, conoce la resolución administrativa que le afecta y puede, por tanto aquietarse o recurrir la resolución de la que se le ha dado conocimiento a través de la notificación.

Aunque la L.P.A. no dice nada expresamente, al respecto, puede parecer obvio que la notificación la debe practicar el órgano que ha dictado el acto. Esta afirmación, según MARTÍN REBOLLO, estaba claro que podía hacerse en función del texto del art. 78.2 L.P.A. y se puede inferir de los términos del vigente art. 61 L.P.A. Estas afirmaciones no son exactamente aplicables para la Administración Local, ya que según el ROF, el órgano notificador competente es distinto según el tipo de destinatario de la notificación concreta. En efecto, el art. 192.2 ROF prevé que:

«Las comunicaciones que se dirijan a las autoridades serán firmadas por los Presidentes de las Corporaciones y las demás que den traslado de acuerdos o resoluciones, por el responsable de la Secretaría».

Parece conveniente la mención del agente notificador, como encargado de la práctica material de notificar. Es práctica habitual en las notificaciones administrativas el empleo del servicio de Correos. La Sentencia del Tribunal Supremo (S.T.S.) de 25 de junio de 1993 (Ar. 5.845), en relación con una notificación por correo pone de manifiesto los vicios que determinan la nulidad de la notificación, en los siguientes términos:

«[...] en dicho aviso de recibo, falta toda constancia identificadora de la persona que lo firmó, al ser la firma estampada totalmente ilegible; de ahí que dicha notificación no sólo infrinja lo dispuesto en los arts. 206 y siguientes del Reglamento del Servicio de Correos aprobado por Decreto 1653/1964, de 14 de mayo, en cuanto no ha quedado constancia de la identidad del acto presuntamente notificado, sino también lo establecido en el art. 271 del propio Reglamento, en relación con el 80.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo en cuanto, asimismo, no se ha patentizado, con la libreta de entrega o el aviso de recibo, la realidad de la firma del destinatario -recipiendario- de la liquidación remitida por correo, ni en su caso, junto con el dato de su condición o identidad, de la de la persona que, en su lugar, la hubiese recogido en el lugar de destino, y estos defectos entrañan que la notificación comentada esté afecta de un vicio de forma o causa de anulación [...]».

Téngase en cuenta, asimismo, que la regla tradicional del funcionario público encargado de esta función, se ha visto desplazada por el creciente uso de las posibilidades del R.D. 1.005/74, de 4 de abril, en cuyo art. 3.c se prevé el contrato de asistencia para la realización material de notificaciones.

El destinatario de la notificación ex art. 58.1 L.P.A. es el interesado. Para la determinación del concepto de interesado, hay que acudir a las reglas contenidas en el art. 31; en el art. 32, se prevé que el interesado designe representante, al que se refiere, también, el art. 59.1 y 3, así como a «cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad», en las notificaciones que se practiquen en el domicilio del interesado y éste no se hallase presente en él en el momento de practicarse la notificación, tal y como se prevé en el art. 59.2; en el art. 33 (en términos similares a los del art. 25 L.P.A.), se prevén las reglas para relacionarse con una pluralidad de interesados; en el art. 34 (en términos similares a los del art. 26 L.P.A.), se ordena la comunicación de la tramitación del procedimiento por los órganos administrativos a las «personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos» que aparezcan como tales, una vez iniciado ya el procedimiento. En la Administración Local, el art. 181.2 ROF prevé una medida más garantista todavía. En efecto, en este precepto reglamentario se establece:

«Si la Administración tuviese conocimiento de que existen otros interesados en el expediente, los requerirá por escrito para que se personen dentro del plazo de diez días y aduzcan lo que crean oportuno».

Según el art. 58.1 L.P.A. se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. Sobre el concepto de interesado se pronuncia la L.P.A. La distinción entre resoluciones y actos no sólo no es objeto de pronunciamiento sino que la L.P.A., tanto en su redacción inicial, como en la vigente tras la aprobación de la Ley 4/99, cambia la conjunción disyuntiva «o» del art. 79.2 L.P.A., por la copulativa «y». Si hiciera alguna distinción -además de si quisiera hacerla desde la perspectiva conceptual- al menos, debería haber hecho la que permitiese distinguir entre actos y/o resoluciones que debieran de notificarse y las/los que no, como hace el art. 195 ROF que impone que el deber de notificación debe extenderse también a las providencias de trámite y a los actos o acuerdos que pongan término a un expediente. Esta distinción aparece en la S.T.S. de 28 de abril de 1981 (Ar.3.482), que afirmó que el acto o acuerdo de incoación de expediente no es de los que exige ser notificado por imperativo del art. 79 L.P.A.

El art. 58.2 establece que la notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días. La dicción literal de este precepto legal varía en relación con la que se contenía en el art. 79.2 L.P.A., en el que establecía que la notificación se practicará, también en el mismo plazo de diez días. Para MARTÍN REBOLLO, la diferencia es sustantiva, a efectos de determinar la fecha en que se produce el silencio positivo, pues según este autor «Una consideración desde la exigible seguridad jurídica conduce a entender que, en estos casos, el único plazo seguro es el de que la notificación se haya efectivamente cumplido dentro del plazo de los diez días citados y no únicamente que se haya cursado». Parece oportuno reparar en la S.T.S. de 18 de mayo de 1993 (Ar. 3.498) según la cual:

«[...] el mandato de notificar a los interesados las resoluciones administrativas que afecten a sus derechos o intereses en el plazo máximo de 10 días [...] es una norma que cabe calificar de loable pero no constitutiva de defecto sustancial generador de indefensión y menos de nulidad».

No obstante, parece necesario, en caso de demora injustificada en la notificación, considerar lo procedente de la posible exigencia de daños y perjuicios que eventualmente pueda causar tal demora, en los términos del Título X L.P.A. y todo ello, sin perjuicio de la regla general de responsabilidad del personal al servicio de las Administraciones Públicas al que se hace referencia expresa en el art. 42.7 L.P.A. Sobre esta cuestión, pueden verse las S.T.S. de 23 de junio de 1976 y la de 30 de septiembre de 1981.

La cuestión del cómputo de los plazos es de capital importancia en materia de notificaciones. Parece procedente dejar constancia de que las circunstancias concretas del cómputo de los plazos, cuando se trate de días naturales, deberán constar en las correspondientes notificaciones de los actos de que se trate.

La eventual ampliación de los plazos establecidos, según prevé el art. 49.1 L.P.A., en su redacción vigente, en su último punto, prevé, precisamente, que el acuerdo de ampliación «deberá ser notificado a los interesados».

No parece necesario insistir en la transcendencia del transcurso del plazo desde que se ha producido la notificación, a los efectos de la admisibilidad de la interposición de los recursos procedentes contra el acto notificado o, en su caso, la adquisición de la firmeza del acto notificado respecto del destinatario de la notificación.

El texto íntegro de la resolución, debe transcribirse en la notificación. Éste es el mandato expreso del art. 58.2 L.P.A., que no hace otra cosa que reproducir igual previsión que la del art. 79.2 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo (L.P.A.). En este sentido conceptual se ha manifestado la doctrina científica y la jurisprudencial (V. por todas, la S.T.S. de 17 de octubre de 1973. (Ar. 3.785). La única diferencia entre ambos preceptos legales, es la referencia en el art. 58.2 L.P.A. a que el texto íntegro es el de «la resolución» mientras el art. 79.2 L.P.A. mencionaba el texto íntegro del «acto», lo cual produce en el texto vigente un problema de concordancia gramatical, ya advertido por la doctrina y, todavía no rectificado, ni en la redacción inicial del art. 58.2 L.P.A., ni en la derivada de la ley 4/99. El deber de notificación íntegra de la resolución, acto o acuerdo, se extiende a cualquier forma de notificación (S.T.S. de 27 de octubre de 1970. Ar. 4.608).

Para LÓPEZ MERINO el texto íntegro del acto puede limitarse, normalmente, a la parte dispositiva o decisión y que la motivación deberá figurar en aquél cuando es obligatoria según la ley. Sobre la suficiencia de la notificación que se refiere a sólo la disposición puede verse la S.T.S. de 15 de noviembre de 1978 (Ar. 5.884) así como la S.T.S. de 13 de julio de 1983 y la de 21 de enero de 1991 (Ar. 761), según las cuales la notificación del texto íntegro no es la que sólo incluye la decisión. También la jurisprudencia se ha pronunciado en cuanto a que «texto íntegro» no es equivalente a «texto literal» (S.T.S. de 30 de septiembre de 1981. Ar. 218 y de 29 de enero de 1982. Ar. 48). En este mismo sentido, puede verse la S.T.S. de 23 de octubre de 1986 (Ar. 5.769, según la cual:

«[...] los requisitos de los arts 79 L.P.A. y 59 L.J., exigen que deben reunir las notificaciones, no deben interpretarse en su sentido literalista, sino conforme a criterio de lógica y razón [...] no pudiendo estimarse defectuosa la que por una prueba fehaciente acredite que el interesado tenía exacto conocimiento del texto íntegro del acto o acuerdo en forma que permita reconocerlo en su integridad [...]».

Por ello, la disparidad entre el texto y lo notificado puede no ser determinante de la consideración de que la notificación es defectuosa, siempre que entre las circunstancias contenidas en la notificación permitan conocer el acto notificado (S.T.S. de 14 de junio de 1978. Ar. 2.371).

Y, por último, sí debe considerarse nula la notificación si es causante de indefensión y que es convalidable por la interposición del oportuno recurso (S.T.S. de 30 de septiembre de 1981 y de 29 de enero de 1982 citadas y de 8 de marzo de 1982. Ar. 1.669).

La forma en que la notificación puede practicarse, según el art. 59.1 L.P.A. es la de «cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.

La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente».

La constancia de esta acreditación debe ser probada para enervar como extemporáneo un recurso de un administrado que afirma haber recibido una notificación en fecha posterior a la aducida por la Administración (S.T.S. de 20 de enero de 1989 [Ar.83] y de 5 de abril de 1990. [Ar. 2.767]).

La dificultad de la comprobación de la práctica de la notificación, a pesar de la generosa previsión de medios a emplear en las notificaciones, ha llevado a la S.T.S. de 11 de junio de 1990 (Ar. 5.386) a negar la corrección de la notificación telefónica. Las citadas dificultades son, lógicamente, de muy diversa entidad, desde la que permite acreditar la práctica de la notificación por medio de la firma del receptor o la que acrediten testigos, hasta la más fácilmente acreditable de las publicaciones mediante la incorporación al expediente, del ejemplar del medio de comunicación utilizado y en el que aparezca la inserción del texto publicado o, por último, la notificación edictal, poniendo en acción la fe pública, mediante la oportuna certificación del fedatario competente en cada caso.

El problema no es menor en el caso de las notificaciones efectuadas por correo, ya que el destinatario, habitualmente, recibe el sobre que el agente notificador le entrega, firma la tarjeta de acuse de recibo, sin abrir en ese mismo momento el sobre que contiene la supuesta notificación y cuando abre el sobre, el contenido de lo notificado no es coincidente con la notificación que se creía haber recibido. Como afirma LÓPEZ MERINO, en estos caso, los indicios y la presunción de que los agentes públicos actúan correctamente, perjudican al destinatario. Esta delicada cuestión ha llevado a pronunciarse al Tribunal Constitucional (STC 110/89, de 12 de junio. B.O.E. de 4 de julio de 1989), que concreta los requisitos de la notificación efectuada «con acuse de recibo». El propio Tribunal Constitucional (STC 275/93, de 20 de septiembre) consideró que existió indefensión en una notificación por correo, con acuse de recibo del Conserje, al habérsele dado valor absoluto a la notificación.

Ya se ha hecho referencia al dato de que la notificación debe practicarse al interesado o a su representante. El problema que se plantea en el art. 59.2, párrafo primero, es el de que señala una referencia prioritaria del lugar dónde efectuar la notificación, el señalado por el interesado a cuya instancia se ha iniciado el procedimiento, pero no resuelve el problema de las prioridades de la actividad notificadora en los expedientes iniciados de oficio. Parece acertada la reflexión de MARTÍN REBOLLO, según el cual, en estos casos, debería intentarse en el domicilio personal o social, según se trate de personas físicas o jurídicas.

Como afirma la S.T.S. de 23 de septiembre de 1994 (Ar. 6.881), las notificaciones administrativas pueden entenderse con persona distinta -receptor- del destinatario de aquéllas. Pero, el principio de eficacia no puede implicar mengua de las garantías del administrado.

En el párrafo segundo del art. 59.2 L.P.A., se prevé que si la notificación se practica en el domicilio del interesado, ésta podrá ser recibida por «cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad». Aunque la jurisprudencia, en relación con el entonces vigente art. 80.2 L.P.A. extendió el válido carácter de la notificación recibida en el domicilio del notificado a cuando ésta era recibida por un hijo menor del mismo, o el portero de la finca, teniendo en cuenta las razonables relaciones directas del portero con los vecinos del inmueble (S.T.S. de 22 de septiembre de 1982. Ar. 5.482 y de 20 de febrero de 1988. Ar. 893) lo cierto es que para tratar de paliar los problemas que este tipo de cuestiones plantea, la Ley 4/99, ha añadido un punto más al citado art. 59.2 en su segundo párrafo, según el cual:

«Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes».

La regulación del rechazo de la notificación se ha producido ya en la redacción inicial del art. 59.3 L.P.A. que sigue vigente en los mismos términos. Producido el rechazo de la notificación, éste «se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento».

Para evitar las consecuencias del rechazo de la notificación en el art. 59.4 se prevé la práctica de la notificación, si una vez intentada no hubiese sido posible efectuarla, «por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento en su último domicilio, en el “Boletín Oficial del Estado”, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, según cual sea la Administración de la que se proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó».

La notificación edictal también se prevé para los supuestos en que los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio a que se refiere el punto 1 de este artículo, o bien, como ya ha quedado indicado, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar. Esta forma de notificación, según la S.T.S. de 25 de febrero de 1994 (Ar. 1.402), «sólo es viable, excepcionalmente, [...] cuando los interesados en el procedimiento sean desconocidos o se ignore su domicilio [...]».

En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, la notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

La notificación edictal, que realmente es una forma de publicación más que una notificación propiamente dicha, es sólo admisible en los casos expresamente señalados y utilizable con criterios restrictivos, tal y como se ha encargado de resaltar la jurisprudencia.

En efecto, con ocasión de la interpretación jurisprudencial del art. 64 Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956, -en aplicación del art. 24 C.E.- no basta el emplazamiento edictal, si se puede realizar la notificación personal, una vez que la Administración dispone de los datos necesarios para realizar la notificación en esta forma. En este sentido, puede verse la S.T.S. de 23 de septiembre de 1992 sobre la validez de la notificación edictal, una vez que la Administración ha empleado una razonable diligencia, sin éxito, tras haber intentado efectuar la notificación personal.

Son los actos de comunicación procesal de un órgano jurisdiccional a un particular para poner en conocimiento de este último cualquier resolución del primero. Junto a esta significación amplia, hay otra más restringida que ve las notificaciones como actos de comunicación de una resolución judicial, separándolas de las comunicaciones relativas a contenidos en los que entran variantes determinadas; tal es el caso de la citación, emplazamiento y requerimiento que, en el sentido amplio, son modalidades de las notificaciones. En todo caso, las notificaciones son efectuadas por los secretarios judiciales; sus destinatarios (notificados) son todos los que son parte en el juicio.

Ley de Enjuiciamiento civil, artículos 260 a 280.