Jurisdicción contencioso

-administrativa

El Estado-administración pública, que plantea el problema de la justicia de la Administración pública, es un confuso capítulo del derecho, cuya exposición debe ser precedida por premisas generales y particulares con la modesta y mera intención de dar un reflejo de su problemática.

Las premisas generales son aquellas que tienen carácter universal y que se dan no solamente en un país, sino en el mundo civilizado donde los derechos de la persona humana están tutelados por el orden jurídico.

A) la primera premisa consiste en considerar que la Administración pública es un organismo sujeto a valoraciones axiológicas, desterrando la idea de que aquella sea un organismo que proceda arbitraria o caprichosamente.

Este criterio se ha expresado con la frase justicia en la administración: la Administración pública procede de acuerdo a un conjunto de normas (leyes, decretos, reglamentos, ordenanzas y resoluciones) que rigen, establecen o determinan los límites y el alcance de los derechos y obligaciones respectivas de los administradores y de los administrados (actividad reglada) o cuando se trata de actividad discrecional de los primeros, existirán
principios de necesidad, seguridad, orden o utilidad que las determinen. El funcionario administrativo desarrolla su actividad de

acuerdo con aquellas normas y principios, y está legitimado para revisar, frente a la lesión de los intereses y derechos de los administrados, su criterio expresado en el acto administrativo, actividad que, dada la organización jerárquica de la Administración pública, podría denominarse revisión jerárquica del acto administrativo, mediante un sistema de controles, de mayor o menor rigidez, ejercitados por el mismo administrador y sin salir de la
propia administración activa.

La revisión de los actos administrativos por la propia administración activa es una forma de hacer justicia, dentro de una modalidad autotutelar, parcial aunque posiblemente imparcial, pero si, descartando estos predicados, se pretende obtener justicia de la Administración pública, el problema adquiere otra dimensión en tanto presupone un organismo autónomo con funciones jurisdiccionales para resolver conflictos de intereses entre la Administración pública activa y los administrados. En este ámbito, ya se puede hablar de una jurisdicción contenciosoadministrno, pues posee los caracteres de autonomía, independencia, extraneidad, etcétera, de la función jurisdiccional.

B) independientemente de los problemas de competencia implicados en el concepto de justicia de la Administración pública, existe un problema institucional derivado de la prohibición constitucional del ejercicio de funciones judiciales por el representante del poder administrador, impuesta por razones históricas y tradicionales de la experiencia nacional de gobiernos avasalladores de las garantías individuales.

La jurisdicción contenciosoadministrno plantea la revisión del dogma constitucional de la separación de los poderes, pues concebidos estos como poderes separados, autónomos e independientes, tan importante es evitar que el Poder ejecutivo (administrador) asuma funciones judiciales como que el Poder judicial posea la potestad de revisar los actos o la actividad de otro de los poderes del Estado, especialmente los del poder administrador, que responde a criterios de conveniencia y de oportunidad que generalmente son ajenos a la mentalidad de los jueces de derecho.

Esto no significa proscribir del conocimiento del Poder judicial los actos o la actividad del órgano administrador, cuando ellos lesionen una garantía constitucional (el Poder judicial siempre conserva la

potestad de controlar la legitimidad constitucional de los actos administrativos), sino solamente poner en tela de juicio la competencia del Poder judicial para controlar la legalidad del acto administrativo.

Las cuestiones contenciosas promovidas en la ejecución de un acto administrativo deben ser sometidas a la jurisdicción contenciosoadministrno.

El juez judicial no puede juzgar la competencia ni el procedimiento y menos la conveniencia del acto de la Administración pública: ello afectaría el principio de la separación de los poderes.

El juez judicial sería virtualmente el árbitro del servicio público, lo que violaría el principio señalado. Es competente entonces el juez administrativo.

Además, una cuestión de especialidad aconseja la separación de las jurisdicciones:

la administrativa y la judicial.

Las cuestiones que surgen en la prestación de servicios públicos, en la realización de Obras públicas, virtualmente no son sino una continuación de la actividad de la Administración pública. Y el juzgamiento de esa actividad de naturaleza contenciosa, puede someterse al juez ordinario, es decir, al judicial? c) finalmente, la admisión de una jurisdicción contenciosoadministrno, presupone un desdoblamiento de la administración en Administración pública activa y Administración pública jurisdiccional, lo cual lleva a la distinción entre el acto administrativo y el acto jurisdiccional administrativo.

La actuación de la Administración pública se realiza mediante actos administrativos:

Ver Gr., Cuando exonera a un agente administrativo, cuando concede un permiso de edificación, cuando impone una multa, aunque cada uno de esos actos haya sido objeto de un procesa administrativo, esto es, de una tramitación a través de distintas oficinas o reparticiones técnicas u objeto de sucesivos controles jerárquicos (el llamado recurso jerárquico) hasta llegar al acto administrativo irrevocable por la propia administración. Hasta aquí

nada hay de jurisdiccional; podrá existir un proceso administrativo, podrá denominarse imperfectamente recursos administrativos a los que no son sino controles jerárquicos, podrá incluso hacerse justicia, pero siempre será justicia en la Administración pública, que
si bien actúa mediante decisiones, es decir, mediante declaraciones de voluntad (actos de autoridad), no resuelve intereses
conflictuales. Si el acto administrativo produce el conflicto de intereses, es decir, choca con un derecho tutelado o interés jurídicamente protegido, solamente existirá un acto administrativo jurisdiccional cuando un órgano de la propia administración sea el encargado de dirimir ese conflicto de intereses, pero solamente existirá un acto jurisdiccional cuando sea el Poder judicial quien lo
dirima.

Pero es innegable que la intervención del Poder judicial en la actividad del poder administrador, en tanto implica el enjuiciamiento de la decisión administrativa, puede ser perturbadora de la actividad de la propia administración, y hasta cierto punto erigiria al juez, no siempre interiorizado de los factores económicos, sociales, etcétera, en un censor de la actividad administrativa.

La actividad administrativa debe ser sustraída a la actividad judicial, lo que no significa necesariamente que el administrado carezca de remedios contra aquella actividad cuando afecte sus derechos o intereses; dentro de la misma administración, pero como un organismo desmembrado de ella, deben estar los órganos de la jurisdicción contenciosoadministrno.

D) los procesalistas argentinos Porco se han preocupado de la jurisdicción contenciosoadministrno; dejándola en manos de los administrativistas; estos le insuflaron el aliento de autoritarismo y de limitación excesiva de los derechos individuales que palpita en la administración, creando una "jurisdicción tan misteriosa, hermetica
e impenetrable como el mismo procedimiento administrativo discrecional", y llama la atención que sean precisamente los especialistas del derecho administrativo quienes reconozcan que en esta materia debe prevalecer lo procesal sobre lo administrativo.

Y aunque la importancia de esta premisa sea negativa, justo es considerar que el aporte procesal podría ser esclarecedor en muchos casos, disipando espejismos que no solamente preocupan, sino que también dificultan la labor de los propios especialistas del derecho administrativo; la "justicia retenida" y la "justicia delegada",

los "recursos administrativos", los "recursos de plana jurisdicción" y los "recursos de anulación", etcétera, han sido verdaderos obstáculos empíricos contra el progreso de la disciplina.

La jurisdicción contenciosoadministrno es la potestad que el Estado confiere a un organismo apropiado para conocer en las contiendas provocadas por los actos de la Administración pública y dirimir los conflictos de intereses entre ésta y los administrados, comprendidos también la potestad de ejercitar el control de legitimidad sobre los actos administrativos.

E) el poder administrador cumple sus funciones dentro del Estado moderno ejecutando mandatos legales para el cumplimiento de sus fines, mediante hechos y actos administrativos, es decir, mediante realizaciones materiales y decisiones jurídicas, respectivamente, según un principio de legalidad establecido por un orden jurídico que, sin embargo, puede ser afectado o vulnerado, sea porque el acto administrativo no está subordinado a la norma jurídica, sea porque el funcionario actúa excediéndose en sus poderes y potestades, y en uno y otro caso afecta o vulnera derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados, en cuyo caso cabe ejercitar el control de la legalidad de la administración mediante un organismo apropiado.

F) el serio problema que afronta la jurisdicción contenciosoadministrno es la determinación dentro de los esquemas y estructuras del Estado, del organismo apropiado para ejercitar ese control de legalidad. Será la propia Administración pública la que, sin dejar de actuar como administración, dirima el conflicto de intereses mediante un proceso administrativo?, o será el Poder judicial que por medio de sus organismos conozca en los conflictos, una vez agotadas las vías recursivas establecidas por la propia administración? o, finalmente, será un organismo que, sin pertenecer ni depender del Poder judicial, actúe como continuador de la actividad de la administración activa, aunque adquiriendo
autonomía e independencia con respecto al poder administrador? g) pero cualquiera sea la respuesta a estas preguntas, siempre quedará pendiente la de la naturaleza jurídica de ese organismo apropiado, problema que tiene vigencia aun en el sistema judicialista.

Sin entrar al problema de la separación de los poderes del estado, que se lo ha erigido en premisa general, ni a una calificación de

sistemas legislativos, que siempre será relativa, el problema de la naturaleza jurídica de la jurisdicción contenciosoadministrno es el
de la propia existencia de la institución, porque si se la identifica con la administración o con la jurisdicción, no cabría hablar de ella como una institución autónoma o como un tertium genus, es decir, podría tener existencia como función administrativa o como función judicial, respectivamente, pero no como jurisdicción contenciosoadministrno.

H) función judicial. Esta explicación teórica es un continuación de la anterior, la cual se detiene en un momento histórico, cristalizando una institución evolutiva.

Es positivamente cierto que la jurisdicción contenciosoadministrno aparece como una desmembración de la administración y como tal es una continuadora de la actividad administrativa, de ahí su poder de anulación del acto administrativo, pero tiende a convertirse en un organismo totalmente independiente del poder administrador, adquiriendo los atributos del Poder Judicial: realiza pues funciones jurisdiccionales.

1) sistema judicialista. En este sistema, el Poder judicial conoce y decide, por medio de órganos bajo su dependencia, en los conflictos entre la Administración pública y el administrado, cuando la primera ha violado un derecho subjetivo del segundo, sea para restituirlo o para repararlo. Se parte de una idea fundamental para el constitucionalismo liberal del siglo XIX; la separación de los poderes del estado y la limitación de la potestad jurisdiccional al caso.

2) sistema administrativista. Tomando como arquetipo de este sistema el establecido en Francia por medio del consejo de estado, se lo puede definir como el organismo desmembrado de la Administración pública activa que, independientemente del Poder judicial, conoce y decide en todos los casos en que se discute la validez o la legalidad de los actos de la Administración pública.

Según este sistema, el organismo decisor no forma parte del Poder judicial, sino de la organización administrativa del estado, pero, sin embargo, es independiente de la administración activa, dando lugar a un desdoblamiento de la actividad administrativa, que puede ser artificial, pero que es de la esencia del sistema: Administración pública ejecutiva o activa y Administración pública jurisdiccional, cuyo órgano superior es el consejo de estado, el cual entiende en

forma definitiva en toda pretensión tendiente a la impugnación de
los actos administrativos realizados por la Administración pública en su carácter de tal, de manera que el criterio delimitador radicaría en los distintos modos de obrar de la Administración pública.

Cuando actúa como tal, sometida a su derecho especial, los litigios a que tal actividad da lugar deberán ser llevados ante los órganos
de la jurisdicción administrativa; por el contrario, cuando actúa como cualquier otra persona jurídica privada, sometida a los normas
litigios surgidos con los particulares deberán ser llevados ante la jurisdicción ordinaria.

Lo verdaderamente notable del sistema es la extensión de los poderes del consejo de estado, el cual ejercita el control de legalidad, sea restableciendo la incolumidad patrimonial de los derechos violados por los actos administrativos (contencioso de plena jurisdicción), sea limitándose a la anulación del acto administrativo (contencioso de anulación).

El sistema administrativista, tomando como modelo el del consejo
de estado francés, presenta inalcanzables ventajas sobre el sistema anterior, pero acertadamente se ha señalado que ellas derivan mas que del sistema, objetivamente considerado, de la idoneidad de los funcionarios, es decir, se trata de un problema de hombres y no de instituciones.