Administración electoral

Derecho Constitucional

Se trata de la organización pública a la que está encomendado el buen desarrollo del proceso electoral. Su adecuada configuración es de la primera importancia en el moderno Estado representativo, toda vez que las elecciones son el proceso primario (en el sentido de que de sus resultados dependen otros muchos) de asignación o distribución de poder político.

En el Derecho español no existe una organización dedicada a tal cometido con carácter exclusivo y excluyente, sino una pluralidad de órganos, servicios y funcionarios que intervienen oficialmente en el proceso electoral.

Existe, sin embargo, una reducida organización o aparato ad-hoc al que se encomienda la dirección de todo el proceso, adoptando las decisiones relevantes que reclama cada una de sus fases e interpretando y aplicando la normativa electoral de manera imparcial. A esta organización se refiere la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (L.O.R.E.G.) para dedicarle el Capítulo III de su Título Primero, dividido en tres secciones y comprensivo de los artículos 8 a 29. El art. 8.2 L.O.R.E.G. explica que «Integran la Administración Electoral las juntas electorales, Central, provinciales, de zona y, en su caso, de Comunidad Autónoma, así como las mesas electorales». Este último es pues el concepto legal y restringido de la Administración Electoral en nuestro Ordenamiento.

Como se anticipó, intervienen oficialmente en el proceso electoral otras varias Administraciones públicas, servicios o funcionarios, bajo la dirección siempre de la Administración Electoral en sentido estricto. Así por ejemplo, los Ayuntamientos han de poner a disposición locales para la celebración de actos de campaña (art. 57 L.O.R.E.G.) y las fuerzas de policía están bajo la autoridad de los presidentes de mesa, a quienes deben auxiliar en el cumplimiento de sus funciones (arts. 91 y 92 L.O.R.E.G.).

La doble acepción, amplia y funcional, o restrictiva y orgánica de Administración Electoral queda bien ilustrada por el caso de la oficina del Censo Electoral que no obstante venir regulada en la Sección tercera del Capítulo Tercero, Título Primero L.O.R.E.G., no se incluye en la enumeración de órganos del art. 8.2 citado, pero ejerce sus competencias «bajo la dirección y la supervisión de la Junta Electoral Central».

Por lo demás, las juntas electorales ejercen «jurisdicción disciplinaria sobre todas las personas que intervengan con carácter oficial en las operaciones electorales» (art. 19.1.c L.O.R.E.G.) y en igual sentido se amplía el concepto de «funcionario público» a efectos del Derecho Penal electoral (art. 135.1 L.O.R.E.G.), quedando resuelta una cuestión práctica que, en ausencia de tales preceptos, podría prestar relevancia jurídica directa a la noción amplia o funcional de Administración Electoral.

Esta Administración Electoral en sentido estricto u orgánico (único que emplearemos a continuación) puede considerarse la institucionalización de la exigencia de neutralidad absoluta de los poderes públicos en materia electoral. A esto se refiere el artículo 8.1 L.O.R.E.G. cuando dice que «tiene por finalidad garantizar en los términos de la presente ley, la transparencia y objetividad del proceso electoral y el principio de igualdad».

La institucionalización es incompleta pues no da lugar a un aparato permanente y absorbente de todos los cometidos públicos en la materia. Esta administración se construye, además, mediante el acarreo y combinación de materiales de distinta procedencia (así: el personal procede en gran parte del poder judicial, los medios los prestan el Poder Legislativo y el Ejecutivo, etc). Haciendo de la necesidad virtud, esta integración de elementos heterogéneos ha de considerarse una garantía más de aquellas neutralidad e independencia en cuanto sitúa a la Administración Electoral en una posición dislocada o excéntrica en la geografía de los poderes, sin que pueda encuadrarse en ninguno de ellos.

Veamos los rasgos generales de esta administración:

a) Se trata de una administración independiente.

La Administración Electoral no es una administración pública en el sentido legal; no está sujeta a la dirección del Ejecutivo (estatal ni autonómico) ni a la de ninguna otra instancia encuadrable en algunos de los restantes poderes del Estado.

El art. 16.1 L.O.R.E.G. consagra la inamovilidad de los integrantes de las juntas electorales como garantía de imparcialidad. Hay que entender que aquélla también protege a los integrantes de las mesas electorales y que no se ha previsto así expresamente porque sus cargos duran solamente la jornada electoral y el único problema práctico que se presenta es el de la resistencia a cumplir con esta obligación cívica por aquéllos a quienes designa la suerte (de ahí la previsión de causas tasadas de excusa).

Los miembros de la Administración Electoral están sujetos a responsabilidad disciplinaria únicamente ante los órganos de la misma y a éstos está reservada la excepcional facultad de suspenderlos, en el único caso de que estuvieran imputados en un procedimiento por delito o falta electoral (arts. 16 y 19.1.c L.O.R.E.G.).

b) Es una administración precaria e incompleta.

Hablamos de precariedad porque no es una administración permanente; tan solo lo es su órgano superior, la Junta Electoral Central. Además, los integrantes de estos órganos obedecen al patrón del «funcionario honorario». En el caso de las mesas electorales, se trata de electores de la sección, designados por sorteo; en el caso de las juntas electorales, se trata de jueces y magistrados, designados por insaculación, y de profesores o juristas propuestos conjuntamente por las fuerzas políticas concurrentes. Es decir, de personas que tienen otras funciones principales, públicas o no, y cuya dedicación a las tareas de la Administración Electoral no podrá ser exclusiva, salvo en el caso de los presidentes (para los que existen previsiones expresas en tal sentido).

Por otro lado, la Administración Electoral carece de medios propios, personales y materiales, por lo que debe emplear los que tienen obligación de poner a su disposición otros sujetos y órganos señalados por la ley con un criterio práctico, combinado con el de evitar la influencia indirecta que por esta vía podría adquirir la instancia juzgada más peligrosa. Así, las Cortes Generales deben proporcionar a la Junta Electoral Central los medios personales y materiales que precisa, lo que permite aprovechar a tal efecto un aparato público libre de la influencia del Ejecutivo y cuyo personal cultiva un ethos centenario de imparcialidad. La misma obligación se impone al Gobierno y a los Ayuntamientos en relación con las juntas electorales provinciales y de zona y, subsidiariamente, a las Audiencias Provinciales y a los Juzgados, así como a los Consejos de Gobierno de Comunidad Autónoma en el caso de elecciones a asamblea legislativa de comunidad autónoma; en estos casos ese peligro de influencia indirecta indebida se ha considerado menor o, en todo caso, no suficiente como para edificar una administración permanente con medios propios.

c) Se trata de una organización compleja y heterogénea.

Compleja porque está integrada por una pluralidad de órganos y heterogénea porque estos órganos presentan notables diferencias entre sí.

Como ya se dijo, las mesas se integran de electores de la sección mientras que las juntas Electorales se componen de jueces y magistrados por un lado y profesores por otro, con preponderancia de los primeros (ocho de trece miembros con voto en la Junta Electoral Central, tres de cinco en las otras).

Contrasta también la ya indicada permanencia de la Junta Electoral Central con la existencia pasajera de los restante órganos, que se constituyen para el proceso electoral.

La estructura de la Administración Electoral conoce distintos grados, calificándose los órganos de mayor ámbito territorial como «superiores» de los de ámbito inferior.

Los órganos de nivel territorial superior resuelven las reclamaciones y recursos interpuestos contra los actos de los de nivel inferior, pueden dirigirles instrucciones de obligado cumplimiento y resuelven de modo vinculante las consultas que les formulan, además de contar con facultades de sanción. Se trata, en suma, de una relación jerárquica, con algunas salvedades o matices: no hay facultad de remoción y cuando las juntas ejercen competencias propias (v. gr., proclamación de las candidaturas y de los resultados electorales) sus resoluciones únicamente pueden ser objeto de recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Por lo demás, toda vez que las funciones de las juntas consisten en gran parte en la interpretación y aplicación de la normativa electoral podría matizarse que si bien pueden recibir «instrucciones», como dice la ley, se trata de cosa distinta a las «órdenes», pues aquéllas dejan siempre algún espacio para el ejercicio de facultades propias de interpretación, como por otro lado, es propio de los jueces y magistrados que las integran mayoritariamente.

Dejando al margen la cuestión terminológica, importa destacar que en esta materia el legislador ha querido obtener un grado máximo de uniformidad en la interpretación y aplicación de la normativa electoral, que se trata de una finalidad plausible, hija del principio de igualdad y que el legislador no solamente no considera inconveniente el que esa uniformidad se traduzca en la atribución a la Junta Electoral Central de poderes cuasi-normativos, sino que desea y favorece abiertamente este resultado. Así, tras su reforma de 1991, la L.O.R.E.G. precisa que las instrucciones de aquélla a las juntas provinciales son «de obligado cumplimiento», que resuelve las consultas «con carácter vinculante», que puede «unificar los criterios interpretativos de las juntas» inferiores e incluso «revocar de oficio [...] o a instancia de parte [...] las decisiones de las juntas [...] cuando se opongan a la interpretación de la normativa electoral realizada» por ella (art. 19.1, letras b, c, d y e L.O.R.E.G.).

En definitiva, nada sería más opuesto al propósito del legislador que la aparición de «jurisprudencias» electorales peculiares de las juntas de ámbito territorial limitado.

d) Sujeta al control judicial.

Contra los acuerdos de proclamación de candidatos cabe recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa, que se tramita con arreglo a la regulación general de ésta. Contra la sentencia que recaiga cabe recurso de amparo (art. 49 L.O.R.E.G.).

Contra los acuerdos de proclamación de electos (de proclamación de los resultados de un referéndum) cabe el llamado recurso contencioso-electoral, que tiene una regulación específica en la L.O.R.E.G. (arts. 109 a 116) y puede también ir seguido de recurso de amparo. El control judicial de estos actos lo exige la propia Constitución en su art. 70.2.

La L.O.R.E.G. prevé en algunos puntos concretos la posibilidad de recurso (siempre ante la jurisdicción contencioso-administrativa). Así, en materia de encuestas y sondeos electorales (art. 69.6 L.O.R.E.G.). Esta previsión no puede considerarse excluyente, de suerte que también en todas las demás materias procederá la revisión de sus actos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Así lo indicó el Tribunal Constitucional en Auto 1040/1986, de 23 de diciembre y se dispone en la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. (art. 1.3.c).