Suelo no urbanizable

Derecho Urbanístico

El suelo no urbanizable constituye una de las clases básicas en que, tradicionalmente, se ha dividido el suelo de los municipios españoles. En la Ley del Suelo de 1956 recibía el nombre de «rústico», denominación que ha sido asumida por algunas legislaciones autonómicas recientes (Baleares, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, y Galicia). En cambio, en los Textos Refundidos de las Leyes sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 y 1992, y en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, recibe el apelativo de «no urbanizable» que es con el que se conoce en las demás Comunidades Autónomas y en las ciudades de Ceuta y Melilla.

Concepto de suelo no urbanizable.

Tanto en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (T.R.L.S.-1976), como en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (T.R.L.S.-1992), la nota característica del suelo no urbanizable ha sido su exclusión o preservación del proceso de desarrollo urbano, de tal forma que se ha venido utilizando un criterio negativo para delimitar el concepto del suelo no urbanizable que podemos denominar común o genérico, según el cual éste estaba constituido por los terrenos no incluidos en ninguna de las restantes clases de suelo, por contraposición al suelo no urbanizable protegido, para cuya delimitación se utilizaba un criterio positivo, en función de los valores a proteger.

La Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones de 1998 introduce un cambio substancial en la consideración del suelo no urbanizable, al privarle del carácter residual que había tenido en las leyes anteriores y exigir, en el caso de Municipios con planeamiento urbanístico general, una clasificación expresa por parte de los Ayuntamientos; caracterización positiva que ha sido recogida en diversas legislaciones autonómicas (Navarra, Comunidad Valenciana, Madrid, Baleares, País Vasco, Castilla-La Mancha, La Rioja, Aragón, Castilla y León, y Canarias).

A tal efecto, el artículo 9 de la Ley 6/1998 señala:

«Tendrán la condición de suelo no urbanizable, a los efectos de esta Ley, los terrenos en que concurran alguna de las circunstancias siguientes:

1.ª Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público.

2.ª Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano».

Naturalmente, en los Municipios sin planeamiento urbanístico general, en los que sólo existen las clases de suelo urbano y no urbanizable, este último mantiene su tradicional consideración residual que, no obstante, se acomoda perfectamente a la Ley estatal 6/1998.

Sistema de Fuentes de Derecho en la regulación del suelo no urbanizable.

A partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, y de las consecuencias derivadas de su doctrina, la determinación de cuál sea el régimen jurídico del suelo no urbanizable no es cosa fácil. El T.R.L.S.-1992 dedicaba a esta clase de suelo, específicamente, los artículos 15, 16 y 17, que tenían, a tenor de su Disposición Final Única 1, el carácter de legislación básica, excepto el apartado 3 del artículo 16, que era de aplicación supletoria, en defecto de regulación especifica por las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias. La Sentencia del Tribunal Constitucional, en este punto, afectó únicamente al artículo 16.3 que, por su carácter supletorio, fue anulado, perviviendo los restantes preceptos citados que, sin embargo, fueron derogados, expresamente, por la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, que se refiere al suelo no urbanizable en los artículos 7, 9, 11, 20 y Disposición Transitoria Primera; preceptos éstos que tienen el carácter de legislación básica, según la Disposición Final Única de la Ley.

Consecuencia importante, derivada de la anulación por la Sentencia del Tribunal Constitucional mencionada de la Disposición Derogatoria Única del Texto Refundido de 1992, ha sido la resurrección al mundo jurídico del Real Decreto 1.346/1976, de 9 de abril, por el que se aprobó el T.R.L.S.-1976, y la aplicación del régimen jurídico en él establecido, para el suelo no urbanizable, en aquellas Comunidades Autónomas sin legislación urbanística propia en esta materia, en todo lo que no se oponga al régimen jurídico básico de la Ley 6/1998, todo ello en virtud de la consideración por el Tribunal Constitucional de que al haber asumido las Comunidades Autónomas, a través de sus respectivos Estatutos, la competencia exclusiva en materia de urbanismo, en base a lo dispuesto en el art. 148.1.3.ª de la Constitución, el Estado carece de titulo competencial para aprobar legislación en la materia con carácter supletorio, e incluso carece de competencia para derogar el que era su propio Derecho Urbanístico anterior a la asunción de dicha competencia por las CC.AA., sobre el que ya no tiene disponibilidad. No será, en cambio, aplicable el T.R.L.S.-1976 en las Comunidades Autónomas que hayan aprobado su propia legislación al respecto, o en aquellas otras que, aún no habiendo aprobado aún una regulación especifica, han asumido como propio el T.R.L.S.-1992, siempre que, en ambos casos, hayan establecido expresamente la inaplicación del primero en su territorio, en cuya hipótesis no será aplicable ni siquiera con carácter supletorio; en cambio, cuando las Comunidades Autónomas no hayan determinado expresamente la inaplicación del T.R.L.S.-1976, se podrá aplicar éste con carácter supletorio, todo lo cual obliga a diferenciar diferentes grupos de Comunidades, a los efectos de determinar el Derecho aplicable en cada una de ellas en la regulación del suelo no urbanizable:

A) Comunidades Autónomas que disponen de legislación urbanística propia, total o parcial, en la que se contempla la regulación del suelo no urbanizable.

Es el caso de Cataluña, Navarra, Madrid, Galicia, Canarias, Asturias, Castilla-La Mancha, La Rioja, País Vasco, Comunidad Valenciana, Murcia, Baleares, Aragón, Castilla y León. En todas estas Comunidades Autónomas habrá de estarse, en primer lugar, a la Ley 6/1998, habida cuenta de que los preceptos que la misma dedica al suelo no urbanizable tienen el carácter de legislación básica, y, en lo que no se opongan a ella, a sus legislaciones respectivas. A continuación, y en la medida que armonicen y no contradigan la Ley 6/1998 y la legislación autonómica propia, habrán de entenderse vigentes los Reglamentos urbanísticos de desarrollo del T.R.L.S.-1976 (Planeamiento, Gestión y Disciplina), salvo que las Leyes autonómicas declaren expresamente su inaplicación.

B) Comunidades Autónomas que han asumido, de una u otra forma, el Texto Refundido de 1992.

En este grupo han de incluirse Andalucía, Extremadura y Cantabria. Aunque con matices que no es propio recoger en esta obra y que pueden verse en la bibliografía que acompaña a esta «voz», puede decirse que el sistema de fuentes del Derecho a tener en cuenta en esta materia, en Andalucía, está integrado, en primer lugar, por los artículos correspondientes de la Ley 6/1998, por su condición de legislación básica, y, a continuación, por el artículo 16.3 del Texto Refundido de 1992, precepto que fue anulado por la Sentencia Constitucional pero asumido expresamente por la Ley autonómica 1/1997, de 18 de junio, como Derecho propio, con carácter transitorio y hasta el momento en que disponga de su propia legislación en materia de urbanismo (que, por cierto, tiene en proyecto para su aprobación). Como Derecho supletorio, en cuanto armonicen y no se opongan a la normativa estatal y autonómica citadas, habrán de entenderse aplicables los Reglamentos de desarrollo del T.R.L.S.-1976.

En Extremadura, con un planteamiento diferente al de Andalucía, pues, si bien también se aprueba una Ley de artículo único (Ley 13/1997, de 23 de diciembre), ésta asume expresamente, como Derecho autonómico en materia urbanística, no sólo los preceptos del T.R.L.S.-1992 que el Tribunal Constitucional había anulado, sino también aquellos de carácter básico que la Sentencia de 20 de marzo de 1997 mantuvo vigentes, el Derecho aplicable en esta materia está integrado, en primer lugar, por los preceptos de la Ley 6/1998; a continuación por los artículos 15, 16 y 17 del Texto Refundido de 1992, que dicha Comunidad asumió como Derecho propio, siempre que no se opongan a la regulación del suelo no urbanizable contenida en la Ley 6/1998, y, en defecto de las leyes anteriores, habrán de tenerse en cuenta los Reglamentos de desarrollo del T.R.L.S.-1976, en cuanto armonicen y no se opongan a las determinaciones de aquéllas.

Por su parte, Cantabria asumió el Derecho estatal que estaba vigente con anterioridad a la Sentencia del Tribunal Constitucional y lo hizo a través de la Ley 1/1997, de 25 de abril, de Medidas urgentes en materia de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana que, además de establecer que en el ámbito territorial de dicha Comunidad y hasta la aprobación de una Ley de Ordenación Urbana propia regiría íntegramente, como propio, el Derecho estatal en vigor con anterioridad a la publicación de la referida Sentencia, decidió mantener la vigencia de la Ley autonómica 9/1994, de 29 de septiembre, sobre Usos del Suelo en el Medio Rural, con lo que en esta Comunidad la legislación aplicable con relación al suelo no urbanizable está constituida, en primer lugar, por los preceptos correspondientes de la Ley 6/1998; en segundo lugar, por lo dispuesto en la citada Ley autonómica 9/1994, en cuanto no se oponga, naturalmente, a la anterior; en tercer lugar, por los preceptos del T.R.L.S. de 1992 asumidos como Derecho propio, en cuanto no contradigan las anteriores y, finalmente, en la medida que armonicen y no contradigan la Ley 6/1998 y la legislación autonómica propia, habrán de entenderse vigentes los Reglamentos de desarrollo del T.R.L.S.-1976.

C) Situación de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

En las ciudades de Ceuta y de Melilla, que tienen atribuidas en sus respectivos Estatutos de Autonomía, entre otras competencias, la «Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda» y que tienen reconocido el ejercicio de la potestad normativa reglamentaria, pero no la potestad legislativa, el sistema de fuentes del Derecho a tener en cuenta en esta materia está constituido, en primer lugar, por la Ley 6/1998 y, a continuación, por el T.R.L.S.-1976 y sus Reglamentos de desarrollo, en cuanto sean compatibles con la primera.

Aparte del sistema de fuentes anteriormente establecido, que constituye la normativa general de aplicación en relación al suelo no urbanizable, no puede desconocerse toda la legislación sectorial, ya sea estatal o autonómica, que incide en él (en materia de aguas, carreteras, vías pecuarias, aeropuertos, medio ambiente, patrimonio histórico, conservación de la naturaleza, espacios naturales, actividades clasificadas, etc.) y que resultará de obligado acatamiento cuando se esté en presencia de terrenos que el planeamiento urbanístico se haya visto obligado a incluir en las categorías de suelo no urbanizable especialmente protegido, por estar sometidos a algún régimen de protección especial conforme a la referida legislación sectorial o a la de ordenación del territorio que resulte de aplicación.

Clasificación del suelo no urbanizable: Categorías.

Los Textos Refundidos de las Leyes del Suelo de 1976 y 1992 no establecieron una categorización expresa del suelo no urbanizable aunque, tras el examen de su articulado, podían distinguirse dos categorías: a) el suelo no urbanizable común, ordinario, o de régimen general, y b) el suelo no urbanizable especialmente protegido.

El primero era un suelo residual, es decir, lo que quedaba una vez que se descontaba el suelo urbano, el suelo urbanizable (o apto para urbanizar, en terminología propia de las Normas Subsidiarias) y el suelo no urbanizable especialmente protegido, pero, a partir de la entrada en vigor de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, tal consideración no se acomoda, como se ha señalado, a la nueva configuración del suelo no urbanizable, que ha dejado de ser el residual, salvo en los Municipios sin planeamiento general en los que sigue ostentando el mismo carácter.

Tampoco la Ley 6/1998 categoriza expresamente el suelo no urbanizable, entre otras razones porque ello corresponde a las Comunidades Autónomas, según resulta de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, pero de lo dispuesto en su artículo 9 pueden extraerse, fácilmente, las dos categorías clásicas de suelo no urbanizable «protegido» y «común». Dentro del primero estaría comprendido el suelo no urbanizable especialmente protegido (el del art. 9.1.ª) cuya clasificación, como tal, es reglada al venir impuesta al planificador por los planes de ordenación del territorio o por la legislación sectorial (en razón de la existencia de una serie de valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales merecedores de especial protección), por el planeamiento sectorial (por los riesgos naturales que contemple), o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio publico. También entraría en esa categoría de protegido el que lo sea por decisión del planificador, que considera necesario preservarlo del desarrollo urbano por la concurrencia de los valores antes mencionados, por su valor agrícola, ganadero, forestal o por sus riquezas naturales (es el suelo no urbanizable al que se refiere la primera parte del art. 9.2.ª). Por último está el suelo no urbanizable en el que no concurren valores que justifiquen una especial protección o su preservación y en el que la razón de tal clasificación vendrá dada por su inadecuación para el desarrollo urbano (art. 9.2 in fine), lo que corresponde apreciar discrecionalmente al planificador, aunque motivando adecuadamente tal clasificación en la Memoria del Plan o de las Normas Subsidiarias.

Las Comunidades Autónomas que disponen de legislación propia y específica en esta materia clasifican el suelo no urbanizable de diferente manera: unas distinguen las categorías de suelo no urbanizable genérico y suelo no urbanizable especial (La Rioja y Aragón), refiriéndose algunas a esta última categoría con la denominación de protegido (Madrid) o especialmente protegido (Comunidad Valenciana); en Castilla-La Mancha se establecen las categorías de «suelo rústico protegido» y «suelo rústico de reserva», y en otras Comunidades, aparte de la categoría de suelo no urbanizable genérico (en Castilla y León se le denomina «rústico común», y en el País Vasco «no urbanizable común»), se contemplan diferentes variedades de suelos no urbanizables protegidos, ya sea por la legislación sectorial o la de ordenación del territorio, o por el propio planeamiento municipal (Asturias, Canarias, Cantabria, Castilla y León, Navarra). Algunas legislaciones introducen la categoría de «núcleo rural» dentro del suelo rústico o no urbanizable (Asturias, Cantabria, País Vasco) y otras añaden denominaciones como las de «suelo rústico de entorno urbano» y «suelo rústico con asentamiento tradicional» (Castilla y León).

Régimen jurídico del suelo no urbanizable.

El análisis del régimen jurídico del suelo no urbanizable obliga a estudiar los derechos y deberes de los propietarios del mismo, así como las limitaciones urbanísticas a las facultades dominicales, dentro de las cuales es preciso diferenciar las que afectan a las facultades de disposición y las que afectan a las facultades de aprovechamiento; pero, al existir diferentes categorías, no puede hablarse de un régimen jurídico único, sino que existirán tantos estatutos jurídicos de suelo no urbanizable como categorías.

Dadas las características de esta obra y la diversidad de regulaciones que pueden contemplarse, en función de la existencia de diferentes normativas autonómicas y de la variedad de regímenes aplicables en cada una de ellas a las diferentes categorías de suelo no urbanizable, aquí habremos de limitarnos a señalar lo esencial de la regulación básica estatal en materia de derechos y deberes de los propietarios de suelo no urbanizable, remitiendo al lector para un análisis más profundo a las obras generales o a los estudios específicos que se recogen en la bibliografía que acompaña a esta voz.

El artículo 12 de la Ley del Suelo de 1998, de aplicación a todos los tipos de suelo, establece que: «Los derechos y deberes de los propietarios de suelo que se regulan en esta Ley se ejercerán de acuerdo con la normativa que sobre planeamiento, gestión y ejecución del planeamiento establezca la legislación urbanística en cada caso aplicable». Y el art. 19.1, también de aplicación general, establece: «Los propietarios de toda clase de terrenos y construcciones deberán destinarlos a usos que no resulten incompatibles con el planeamiento urbanístico y mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público. Quedarán sujetos igualmente al cumplimiento de las normas sobre protección del medio ambiente y de los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos y sobre rehabilitación urbana».

En relación con las limitaciones a las facultades de disposición, el apartado 2 del artículo 20 señala que: «En suelo no urbanizable quedan prohibidas las parcelaciones urbanísticas, sin que, en ningún caso, puedan efectuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos de cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la legislación agraria, forestal o de similar naturaleza». Ambas prohibiciones son analizadas en la voz «parcelaciones».

Por lo que respecta a las limitaciones a las facultades de aprovechamiento, en el artículo 20.1 de la Ley se contemplan dos tipos de usos: unos, a los que se refiere el párrafo 1, que podemos denominar no constructivos, siguiendo terminología acuñada por alguna Comunidad Autónoma (Navarra, La Rioja), que guardan relación con el destino y aprovechamiento natural del suelo («Los propietarios del suelo clasificado como no urbanizable tendrán derecho a usar, disfrutar y disponer de su propiedad de conformidad con la naturaleza de los terrenos, debiendo destinarla a fines agrícolas, forestales, ganaderos, cinegéticos u otros vinculados a la utilización racional de los recursos naturales, y dentro de los limites que, en su caso, establezcan las Leyes o el planeamiento») y otros, de tipo constructivo o edificatorio, a los que se refiere el segundo párrafo, que tienen carácter excepcional y exigen la concurrencia de un interés público y la justificación de que no concurren las circunstancias previstas en el apartado 1 del artículo 9 de la Ley. Precisamente, este segundo párrafo señala: «Excepcionalmente, a través del procedimiento previsto en la legislación urbanística, podrán autorizarse actuaciones especificas de interés público, previa justificación de que no concurren las circunstancias previstas en el apartado 1 del artículo 9 de la presente Ley».

Dado que la Ley 6/1998 tiene por objeto la definición del contenido básico del derecho de propiedad y que corresponde a las Comunidades Autónomas la competencia en materia de «Ordenación del Territorio y Urbanismo», serán éstas las que, a través de sus especificas regulaciones, habrán de concretar «el interés público» al que se refiere el artículo 20, modulando para cada tipo de suelo no urbanizable los derechos reconocidos en el precepto básico estatal. Parece claro, en todo caso, que ese concepto de interés público no es equiparable al supuesto tradicional de construcciones de «utilidad pública o interés social» que la normativa estatal anterior contemplaba como posibles en este tipo de suelo, aunque sometidas a un procedimiento de autorización previa por parte del órgano competente de la Comunidad Autónoma (denominado, generalmente, Comisión Provincial de Urbanismo). Así, en la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, dentro de ese concepto de «interés público» tienen encaje, entre otros, los ya clásicos cuatro supuestos de construcciones en este suelo no urbanizable (las construcciones e instalaciones vinculadas a explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales, cinegéticas o análogas derivadas de la utilización racional de los recursos naturales; las construcciones vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de las obras públicas; las construcciones de «utilidad pública o interés social» y las viviendas unifamiliares aisladas) y también otras Leyes autonómicas posteriores a la Ley estatal 6/1998 contemplan otras posibilidades edificatorias en esta clase de suelo, distintas de las llamadas «actuaciones especificas de interés público», como es el caso de la Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (Ley 10/1998, de 2 de julio), que prevé, entre otras actividades o usos constructivos, además de las construcciones agrícolas, ganaderas o similares y las construcciones e instalaciones necesarias para la ejecución, entretenimiento y servicio de las obras públicas, la vivienda en áreas territoriales donde no exista peligro de formación de núcleo de población, las construcciones e instalaciones para equipamiento, dotaciones o servicios que deban emplazarse en el suelo no urbanizable y las construcciones e instalaciones vinculadas a actividades industriales que deban emplazarse en suelo no urbanizable o que no sean propias del suelo urbano o urbanizable, siempre que sean compatibles con los objetivos del régimen de protección previsto para el suelo donde hayan de emplazarse, y en la Ley Urbanística de Aragón (Ley 5/1999, de 25 de marzo) son posibles, en el que ella denomina suelo no urbanizable genérico, entre otras construcciones, la vivienda unifamiliar aislada (y no sólo la vinculada a explotación agraria o al servicio de las obras públicas, sino también la vivienda unifamiliar aislada de recreo), aparte de las construcciones e instalaciones de interés público que hayan de emplazarse en el medio rural.

En cuanto al procedimiento a seguir para la autorización de usos excepcionales en el suelo no urbanizable o rústico habrá de estarse a lo que disponga la legislación propia de cada Comunidad Autónoma. En las que asumieron como propio el T.R.L.S.-1992 se tendrá en cuenta el procedimiento establecido en su art. 16.3.2.ª y en aquellas Comunidades Autónomas que no tienen normativa propia en la que se regule el procedimiento a seguir y que no asumieron como propio el T.R.L.S.-1992 habrá que tener en cuenta el procedimiento previsto en los artículos 85.1.2.ª del T.R.L.S.-1976 y 44.2 del Reglamento de Gestión Urbanística (por la remisión que a los mismos llevan a cabo los arts. 86 y 45 de las indicadas disposiciones, respectivamente), todo ello como consecuencia de la doctrina establecida en la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo.

BIBLIOGRAFÍA:

SÁNCHEZ GOYANES, E.: «La potestad municipal de clasificación del suelo en la nueva legislación estatal. La «enérgica rectificación» rectificada a tiempo», Revista El Consultor, núm. 7. 1998.

FERNÁNDEZ FERRERAS, C.: «Régimen jurídico del suelo no urbanizable común: Limitaciones a las facultades de disposición y de aprovechamiento», Revista de Estudios Locales (CUNAL), núm. extraordinario sobre Urbanismo, julio (1999), recogiéndose en el último abundante bibliografía al respecto.

Está constituido por los terrenos que el planeamiento general no incluya en el suelo urbano, o en el urbanizable, sea programado o no, y, en particular, los espacios que dicho planeamiento determine para otorgarles una protección especial basándose (1) en su excepcional valor agrícola, forestal o ganadero, (2) en las posibilidades de explotación de sus recursos naturales, (3) en las posibilidades de explotación de sus valores paisajísticos, históricos o culturales, y (4) con el fin de defender su fauna, flora o equilibrio ecológico. Los terrenos así clasificados no podrán destinarse a fines distintos del agrícola, forestal, ganadero, cinegético o equivalentes.

Ley del Suelo y ordenación urbana, artículos 12 y 15.