Control de actos y acuerdos de las entidades locales

Derecho Administrativo Local

En el ámbito del régimen local cabe contemplar diversas acepciones del término, así:

a) Control de legalidad.

b) Control de oportunidad.

c) Control de gestión económica.

d) Control y fiscalización de los órganos de Gobierno.

e) Control de alimentos y bebidas.

La L.B.L. solamente admite, con carácter general, el control de legalidad de los actos y acuerdos de las Corporaciones Locales y remitiendo el mismo, generalmente, a los tribunales. No obstante, debe recordarse la subsistencia de controles de oportunidad, específicos, expresamente declarados constitucionales por sentencia de 2 de febrero de 1981, y que tienen su más depurada expresión en materia de enajenación de bienes locales, cuyo importe supere el 25 por 100 del presupuesto, y municipalización y provincialización con monopolio.

El control de legalidad tiene una manifestación interior en la Corporación Local, cual es la exigencia de los informes técnicos previos o puntuales por parte de los propios servicios de la Corporación, a cargo generalmente del secretario y el interventor, y el exterior, que se puede llevar a efecto a instancia del Estado, la Comunidad Autónoma (en razón a los extractos de los acuerdos adoptados que han de remitirse, en plazo de seis días, a su conocimiento), los miembros de la Corporación que hubieran votado en contra y que están legitimados para su impugnación y los particulares interesados.

El control por parte del Estado puede efectuarse mediante el simple requerimiento de revisión del acuerdo a la Corporación Local, o la impugnación ante la jurisdicción contenciosa, sin o con petición de previa suspensión del acuerdo, hasta la disolución de los órganos de las Corporaciones Locales.

Excepcionalmente, el Gobierno de la Nación puede disolver los órganos de las Corporaciones Locales, en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales (art. 61 L.B.L.) y sustituirlas en el ejercicio de sus obligaciones impuestas directamente por la ley (art. 60 L.B.L.).

Las Comunidades Autónomas, en el ámbito de su respectiva competencia, podrán acudir al requerimiento o la impugnación en iguales términos que el Estado.

Constituye novedad, en la L.B.L., la atribución al pleno del control y fiscalización de los órganos de gobierno local y es la expresión máxima de su supremacía, a cuyos efectos los miembros de la Corporación tienen el derecho a la más amplia información de cuantos antecedentes le sean precisos para tal tarea.

La fiscalización de la gestión económica se efectúa internamente como función atribuida y reservada (salvo en la Diputaciones Forales del País Vasco), a funcionarios de habilitación nacional (interventores) y a la comisión especial de cuentas de la entidad local, que existe obligatoriamente en todas, a quienes se someterán las cuentas antes del 1 de junio de cada año y será objeto de trámite de información pública antes de someterlas a la aprobación provisional o definitiva, según los casos, de la Corporación.

Externamente, corre a cargo del Tribunal de Cuentas, con el alcance y condiciones que establece la ley orgánica que lo regula y sin perjuicio de los supuestos de delegación previstos en la misma.

La regulación vigente permite enunciar el sistema de control de actos y acuerdos de las Entidades Locales, conforme al siguiente esquema:

Legitimación recíproca.

De la legitimación para controlar la legalidad de los actos y acuerdos de las Corporaciones Locales, que se preveía en la L.R.L. (presidentes de las propias CL y gobernadores civiles), hemos pasado a la situación prevenida en el artículo 63 L.B.L., que establece un sistema de controles recíprocos entre las distintas Administraciones Públicas.

Así, se puede distinguir:

Control de los actos y acuerdos de las CL

Están legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo para impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico, tanto el Estado como las CA y los propios miembros de las Corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos (art. 63.1).

Control de actos y disposiciones del Estado y de las CA por las entidades locales

Están éstas legitimadas para impugnar no sólo las disposiciones y actos de las Administraciones del Estado y de las CA que lesionen su autonomía, tal como esta resulta garantizada por la Constitución y esta Ley (art. 63.2), sino también, ante el T.C. las leyes del Estado o de las CA -en los términos prevenidos en el nuevo Capítulo IV del Título IV de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional- cuando se estime que son éstas las que lesionan la autonomía constitucionalmente garantizada (art. 63.3).

Actos impugnables.

La L.B.L. se refiere expresamente a actos y acuerdos.

Los actos y acuerdos impugnables por el Estado y las Comunidades Autónomas lo podrán ser de toda clase de entidades locales. El artículo 3 menciona como entidades locales territoriales al Municipio, la Provincia y la Isla en los archipiélagos balear y canario, y, así mismo como entidades locales, a las inframunicipales que reconozcan las Leyes de las CA, conforme al artículo 45 las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios (art. 42) las Áreas Metropolitanas (art. 43) y las Mancomunidades de Municipios (art. 44). Pues bien, son impugnables los actos y acuerdos de todas estas entidades locales, porque así, genéricamente, se refieren a ellas los artículos 63.1, 65, 66 y 67.

Por el contrario, los actos y disposiciones de las Administraciones del Estado y de las CA, así como las Leyes del Estado y de las CA, sólo podrán impugnarlas los entes Locales territoriales (art. 63.2 y 3).

Causas de impugnación.

Podemos distinguir entre:

Impugnación por las entidades locales territoriales

Las entidades locales territoriales podrán tomar la iniciativa impugnatoria siempre en defensa de su autonomía, pero debe distinguirse que contra los actos y disposiciones de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas, esta defensa alcanza a la concepción de la autonomía local, según se garantiza en la Constitución y en la propia L.B.L., mientras que la iniciativa impugnatoria de las entidades locales territoriales, respecto de Leyes del Estado y de las CA se reconoce contra aquellas que se estime -obviamente- que lesionan dicha autonomía, tal y como se garantiza en la Constitución.

Impugnación por el Estado o las Comunidades Autónomas

El Estado y las CA pueden impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales por las causas siguientes:

- Infracción del ordenamiento jurídico.

- Menoscabo de las competencias del Estado o de las CA.

- Interferencia en las competencias del Estado o de las CA.

- Incompetencia de las entidades locales para adoptar los actos o acuerdos.

Impugnación por el Estado

El Estado, a través del Delegado del Gobierno, podrá impugnar los actos o acuerdos de las entidades locales que atenten gravemente el interés general de España (art. 67 L.B.L.).

Impugnación por los miembros de las Corporaciones Locales

Ya hemos indicado que los que hubieran votado en contra de los actos y acuerdos están legitimados para impugnarlos. La causa que podrá ser alegada es la de que tales actos o acuerdos incurran en infracción del ordenamiento jurídico.

Obsérvese que la L.B.L. no menciona la infracción «manifiesta» del ordenamiento jurídico. Positiva innovación ésta, ya que lo importante es si una infracción existe o no existe y no su grado de ostensibilidad.

El control de oportunidad.

Aunque, en principio, el control sobre las entidades locales no parece se pueda extender a motivos de oportunidad, el T.C., en su Sentencia de 2 de febrero de 1981, reconoce la excepción siguiente:

«En conexión con los límites de la autonomía en materia económica se plantea un tema clásico que es el relativo a la defensa del patrimonio del Estado o de los entes públicos frente a sus administrados, defensa que lleva a limitar los poderes de disposición de las Administraciones Públicas sujetándolas a un control incluso de oportunidad. El principio de defensa del patrimonio está presente en la Constitución, cuyo artículo 132 se refiere a la administración, defensa y conservación del Patrimonio Nacional y del Patrimonio del Estado, por lo que debe sostenerse que idéntico principio habrá que aplicar al patrimonio de las Corporaciones Locales. En definitiva, y en virtud de las consideraciones anteriores, debe sostenerse que no es posible declarar -en abstracto- la inconstitucionalidad de la existencia de controles que valoren incluso aspectos de oportunidad, siempre que sea una medida proporcionada para la defensa del patrimonio como sucede en los actos de disposición. En los demás supuestos sólo será admisible la existencia de controles de legalidad».

La capacidad de endeudamiento puede también limitarse -y por razones de oportunidad- por el Estado o la Comunidad Autónoma respectiva. Así se reconoce en la propia Sentencia del T.C. de 2 de febrero de 1981:

«Para resolver el problema suscitado, debe tenerse en cuenta que, en relación con la materia de que se trata, la Constitución establece en su artículo 133.4, que “las Administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes”. Según este precepto, la Constitución remite “en blanco” al legislador la posibilidad de limitar la asunción de obligaciones financieras por parte de las Administraciones públicas entre las que, obviamente, están comprendidas las Entidades locales. En consecuencia, no puede afirmarse que la citada base (es la 34.2 de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local) se oponga a la Constitución al establecer determinados límites al posible endeudamiento de los entes locales, límites cuya determinación atribuye al Gobierno en función de la necesidad de una regulación unitaria y de las circunstancias cambiantes del interés público en materia económica».

La tesis anterior es reiterada y matizada cuando en su Sentencia de 28 de junio de 1983, el T.C. afirma que este control se orienta «[...] al objetivo de preservar a los Ayuntamientos de endeudamientos comprometedores de su hacienda [...]».

El control por los ciudadanos.

El artículo 68 L.B.L., realmente, contiene dos ideas completamente separables:

La obligación de las entidades locales de defender sus bienes y derechos

Según prevé el art. 68.1 L.B.L.: «Las Entidades Locales tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos».

La acción vecinal

Esta acción sustitutoria que ya preveía el artículo 371 L.R.L., se reproduce en los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 68 L.B.L., pero con dos importantes matizaciones. La primera consiste en que el vecino desoído en su requerimiento a la entidad local para que ésta ejercite la defensa de sus bienes y derechos puede ejercitar dicha acción en nombre e interés de la entidad local, pero sin necesidad de que este ejercicio se supedite a la autorización del gobernador civil como exigía la Ley de 1955. La segunda matización consiste en que el requerimiento del vecino, que pretende ejercer la acción sustitutoria, debe darse a conocer a quienes pudiesen resultar afectados por las correspondientes acciones.

Novedades introducidas por la L.B.L.

Sintéticamente se podrían considerar como novedades más importantes las siguientes:

La reciprocidad del control de legalidad entre las distintas Administraciones Públicas.

El claro posicionamiento del Estado respecto de las entidades locales en materia de control de legalidad, asumiendo el papel de recurrente.

Traslado a la esfera local del contenido del artículo 155 de la C.E.

Ampliación de las posibilidades de la acción vecinal.

Legislación local: Ley 7/1985, de 2 de abril.

- Control de legalidad: de actos y acuerdos, artículos 6.2; 61, 63 al 68 y 110.

- Control de gestión económica: artículos 92.2.3.4., 115, 116 y disposición adicional 2.ª, 10.

- Control de oportunidad: artículo 86.3.

- Control de alimentos y bebidas: artículo 26.1.a.

- Control y fiscalización:

a) De los órganos de gobierno: artículos 22.2.a y 33.2.b.

b) Competencia no delegable: artículos 23.2.b y 35.2.b.

c) De administración delegante: artículo 27.2

- T.R./86: artículos 79; L.H.L. artículos 194 a 204.

- R.O.F./86: artículos 42-104 al 108-214 a 217.