Enti pubblici

Alle associazioni, fondazioni, comitati e società , si attribuisce il carattere di enti privati o, se dotate di personalità giuridica, di persone giuridiche private; da esse si distinguono altre organizzazioni collettive, alle quali si attribuisce l’opposto carattere di persone giuridiche o, come più frequentemente le si indica, di enti pubblici. A differenza degli enti privati, che possono essere enti riconosciuti come persone giuridiche, gli enti pubblici non sono configurabili se non come enti dotati di personalità giuridica (v.). Agli enti pubblici il c.c. rivolge una norma di contenuto negativo: l’art. 11 stabilisce che ad essi non si applicano le norme del c.c. sulle persone giuridiche private, ossia le norme sulle associazioni (v.), le fondazioni (v.), le società (v.), ma si applicano le leggi e gli usi osservati come diritto pubblico. In queste ulteriori fonti, esterne al c.c., gli enti pubblici presentano un carattere che si suole definire come la loro atipicità : si suole con ciò alludere alla mancanza di norme che si riferiscono, indistintamente, a tutti gli enti pubblici in quanto tali; si ritrovano solo discipline di alcune sottocategorie di enti pubblici (così nella legge si trovano le norme regolatrici dei comuni e delle province) o, più spesso, discipline dei singoli enti pubblici, contenute nelle relative leggi istitutive. V. anche persona giuridica, enti pubblici pubblica; P.A., soggezione al diritto comune della enti pubblici.

enti pubblici ad appartenenza obbligatoria: sono enti ai quali determinati soggetti appartengono o debbono sottostare, necessariamente (es. enti territoriali; consorzi obbligatori; Istituto nazionale della previdenza sociale). Si distinguono dagli enti ad appartenenza (o a soggezione) volontaria, nei quali l’adesione ad essi o la loro utilizzazione è volontaria od occasionale (es. consorzi non obbligatori; istituti culturali; istituti di istruzione secondaria). (Cori).

enti pubblici a soggezione coattiva: v. enti pubblici ad appartenenza obbligatoria.

enti pubblici associativi: enti esponenziali di gruppi sociali ed hanno la rappresentanza dei loro interessi. Presentano la struttura tipica delle associazioni di diritto comune, con organi costituiti dall’assemblea degli associati (odi delegati di associazioni a base territoriale), da comitati o consigli direttivi e dal presidente. Caratteristica degli enti pubblici enti pubblici è quella per cui i soggetti che fanno parte del gruppo degli interessati determinano direttamente o tramite delegati ad hoc una serie di decisioni relative all’attività dell’ente. Esempi di enti pubblici enti pubblici sono: gli ordini ed i collegi professionali; il Coni; alcune associazioni di usi civici; alcuni consorzi tra produttori; una parte degli enti previdenziali; alcune associazioni patriottiche e le accademie che hanno natura pubblica. (Cori).

enti pubblici di diritto singolare: v. persona giuridica, enti pubblici di diritto singolare.

enti pubblici di diritto speciale: v. persona giuridica, enti pubblici di diritto speciale.

enti pubblici di disciplina di settore: sono enti costituiti in funzione di controllo di attività private. Esempi di enti pubblici enti pubblici sono: l’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (v. Isvap), che controlla il settore assicurativo; la Commissione nazionale per le società e la borsa (v. Consob), che controlla la borsa e la sollecitazione del pubblico risparmio; l’Istituto nazionale per il commercio con l’estero, che promuove le esportazioni dei prodotti italiani. (Cori).

enti pubblici di gestione delle partecipazioni statali: erano originariamente enti pubblici economici (v.) aventi ad oggetto la gestione delle partecipazioni azionarie dello Stato in società esercenti attività economica. Attualmente sono anch’essi s.p.a. in mano pubblica, le quali esercitano un’attività economica in via indiretta, attraverso la partecipazione a s.p.a. che esercitano direttamente una attività economica. Si tratta di vere e proprie holding (v.) pubbliche, analoghe per funzione alle società holding, salvo che per l’appartenenza allo Stato del capitale sociale o della maggioranza di esso. Ciascun ente pubblico di gestione ha ricevuto dallo Stato, al momento della sua costituzione, un fondo di dotazione destinato a trasformarsi in partecipazioni azionarie. Il fondo di dotazione può aumentare nel corso del tempo o per effetto di ulteriori stanziamenti statali o in conseguenza degli utili riscossi dall’ente di gestione sulle proprie azioni. Gli enti di gestione si distinguono in plurisettoriali, come l’Iri, l’Efim (poi soppresso) e l’Eni, o monosettoriali, a seconda che possiedano partecipazioni azionarie nei più diversi settori della produzione oppure in uno solo. Fra gli enti pubblici enti pubblici e le società operanti si interpongono, spesso, le holding di settore: l’ente pubblico di gestione è azionista di una società holding la quale partecipa, a sua volta, in società operanti in un determinato settore. Gli enti pubblici enti pubblici devono operare secondo criteri di economicità (v.): l’attività produttiva deve, cioè , tendere ad alimentarsi con i suoi stessi ricavi e non comportare erogazione a fondo perduto della dotazione patrimoniale e dei contributi che l’ente riceve dallo Stato. La gestione deve tendere, quanto meno, al pareggio del bilancio, ad evitare, cioè , che le uscite rappresentate dai costi di produzione, siano superiori alle entrate, costituite dai ricavi della produzione.

enti pubblici di protezione sociale: sono enti pubblici produttori di beni e servizi, la cui attività non è informata a criteri di economicità (v.). Tali enti pubblici si provvedono del capitale (v.) di gestione altrimenti che con il corrispettivo dei beni e dei servizi che offrono gratuitamente o, comunque, per un prezzo, c.d. prezzo politico, manifestamente insufficiente a coprire il loro costo di produzione. Pertanto l’esercizio dell’attività economica comporta l’erogazione a fondo perduto dell’intera provvista finanziaria dell’ente, che deve pertanto essere costantemente alimentata da altre fonti, come il concorso finanziario dello Stato o l’esazione di contributi obbligatori. L’attività di tal enti pubblici non può, quindi, definirsi come attività d’impresa (v. attività , enti pubblici di impresa), mancando il requisito della professionalità previsto dal c.c.: non si tratta, pertanto, di enti pubblici economici (v.).

enti pubblici di servizi: sono enti ausiliari dello Stato o di altro ente pubblico, che presentano identità di fini con l’ente ausiliato. L’ente pubblico di servizi presenta, da un lato, una caratteristica eminentemente funzionale, realizzando un decentramento di servizi; dall’altro, la peculiarità di fornire servizi ordinati in forma amministrativa. Il rapporto fra l’ente pubblico di servizi e l’ente ausiliato si esprime, oltre che nel controllo (di tipo soprattutto ispettivo), nella forma specifica di un rapporto di direzione. Tra le figure più significative di enti pubblici vi sono gli enti previdenziali (in primo luogo l’Inps), gli istituti di istruzione con personalità giuridica (università , istituti tecnici e professionali), gli enti di ricerca (Consiglio nazionale delle ricerche, Istituto nazionale di statistica, Istituto di studi per la programmazione economica) e molti altri nei diversi settori dei servizi. (Cori).

doppia capacità degli enti pubblici: gli enti pubblici territoriali hanno la cosiddetta doppia capacità , di diritto pubblico e di diritto privato. La prima è la potestà sovrana o potestà di imperio che l’ente pubblico può esercitare sulle cose e nei confronti delle persone, il suo potere di emanare atti autoritativi (gli atti amministrativi), vincolanti per i loro destinatari anche contro la loro volontà . La seconda è , invece, l’attitudine riconosciuta all’ente pubblico di essere titolare di diritti e di doveri (capacità giuridica) e di compiere atti giuridici (capacità d’agire) allo stesso modo dei soggetti privati. Questa doppia capacità è , tuttavia, presente solo negli enti pubblici territoriali: è di regola, assente negli enti pubblici strumentali (v.), i quali hanno solo la capacità di diritto privato. I loro beni sono oggetto del comune diritto di proprietà , i loro dipendenti sono ad essi legati dal comune contratto di lavoro, gli atti che pongono in essere con i terzi sono atti di autonomia contrattuale, in tutto sottoposti al c.c.. V. anche P.A., soggezione al diritto comune della enti pubblici.

enti pubblici economici: sono gli enti pubblici il cui oggetto esclusivo o principale è costituito dall’esercizio di attività economica organizzata in forma di impresa (v.). Gli enti pubblici enti pubblici sono sottratti al fallimento, ma sono soggetti all’obbligo di iscrizione nel registro delle imprese (v.) (art. 2201 c.c.). Non sono enti pubblici imprenditori quelli che esercitano le attività commerciali in via solo accessoria rispetto ad altre attività , di natura non economica, che ne costituiscono l’oggetto principale, come lo Stato e gli enti pubblici territoriali.

enti pubblici economici e rapporti di lavoro: per enti pubblici economici si intendono gli enti pubblici che hanno per oggetto esclusivo o principale una attività commerciale (art. 2201 c.c.): in altri termini, corrispondono al comparto della P.A. che si organizza in forma di impresa, nella forma cioè legislativamente valutata come idonea alla gestione esclusiva o prevalente di una attività economica. In virtù dell’art. 37 (nella sua prima parte) dello statuto dei lavoratori anche ai rapporti di lavoro e di impiego dei dipendenti da enti pubblici che svolgono esclusivamente o prevalentemente attività economica, si applicano le disposizioni contenute nello Statuto dei lavoratori. Pertanto con la locuzione enti pubblici economici viene identificata una categoria di datori di lavoro equiparati, nonostante la loro natura pubblicistica, ai datori di lavoro privati sia per quanto riguarda la disciplina sostanziale sia per quanto riguarda la disciplina processuale dei rapporti di lavoro. Quanto alla tutela giurisprudenziale dei rapporti di lavoro con enti pubblici in particolare, è sempre competente il giudice ordinario. Ev necessario ricordare infatti che gli enti pubblici furono sottratti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dalla l. n. 254 del 1941 e tale esenzione è stata espressamente confermata da interventi legislativi posteriori all’entrata in vigore dello statuto dei lavoratori.

fatto illecito degli amministratori di enti pubblici: v. responsabilità , enti pubblici della persona giuridica per fatto illecito dell’organo; P.A., soggezione al diritto comune della enti pubblici.

fini pubblici degli enti pubblici: v. persona giuridica, enti pubblici pubblica.

istituzione, modificazione, estinzione degli enti pubblici: l’istituzione di un nuovo ente pubblico presuppone un’espressa manifestazione di volontà dello Stato. Essa avviene o mediante una legge, nei casi in cui l’iniziativa della creazione risalga allo Stato, oppure mediante un atto di riconoscimento, nei casi in cui l’ente tragga la propria origine dall’iniziativa privata o di altri enti pubblici. Le modificazioni degli enti pubblici possono riguardare un ampliamento dei loro elementi costitutivi mediante l’incorporazione di altri enti, una riduzione di essi, ovvero mutamenti nell’ordinamento dell’ente. Tra le possibili modificazioni vi è anche quella che comporta la trasformazione di un ente economico in ente non economico e viceversa, sia per mutamenti legislativi (es., l. n. 154 del 1978, sull’Istituto poligrafico dello Stato), sia per effetto di nuova qualificazione ad opera della giurisprudenza. L’estinzione degli enti pubblici può avvenire soltanto per legge, oltre che per il venir meno del corpo sociale che ne costituisce il sostrato materiale, e per le ragioni previste nell’atto costitutivo o nello statuto. La l. n. 70 del 1975 ha disposto l’estinzione ipso iure degli enti pubblici non rientranti in certe categorie da essa indicate e non dichiarati necessari ai fini dello sviluppo economico, civile, culturale e democratico del paese. Per la liquidazione degli enti soppressi la legge rinviava alle disposizioni contenute nella l. n. 1404 del 1956, che autorizzava il governo alla soppressione degli enti c.d. inutili. Al momento, sono, tuttavia, in attività numerosi enti inutili, la loro soppressione non essendo stata seguita dalla liquidazione e dalla estinzione. (Cori).

enti pubblici parastatali: sono un genere di enti pubblici, determinato sulla base della l. n. 70 del 1975, che non dà una definizione giuridica dell’ente pubblico, ma segue un criterio descrittivo, di elencazione nominativa. Tale legge classifica gli enti pubblici enti pubblici in sette categorie: enti che gestiscono forme obbligatorie di previdenza e assistenza; enti di assistenza generica; enti di promozione economica; enti preposti a servizi di pubblico interesse; enti preposti ad attività sportive, turistiche e del tempo libero; enti scientifici di ricerca (ora esclusi dalla disciplina del parastato) e di sperimentazione; enti culturali e di promozione artistica. Finalità della l. n. 70 del 1975 è quella di dare una disciplina di base unitaria agli enti da essa disciplinati. Essa regola in modo uniforme le modalità di nomina degli amministratori degli enti pubblici enti pubblici, il regime dei controlli nonche´ il trattamento giuridico ed economico del personale. I tratti caratteristici degli enti pubblici enti pubblici, così come identificati dalla giurisprudenza, sono: la strumentalità rispetto allo Stato, l’operatività su tutto il territorio nazionale, il carattere non territoriale. (Cori).

enti pubblici portuali: enti ausiliari dello Stato cui sono attribuite funzioni di amministrazione e gestione dei servizi di alcuni importanti porti. Si tratta di enti aventi varia tipologia: taluni, ad esempio, presentano caratteristiche affini agli enti locali di tipo consortile. Gli enti pubblici enti pubblici sono attualmente controllati dal Ministero dei trasporti e della navigazione e sono stati qualificati espressamente dalla legge come enti economici. (Cori).

privatizzazione degli enti pubblici: consiste nella trasformazione di un ente pubblico in un soggetto di diritto privato. Essa si può realizzare solo in base ad una legge. In conseguenza della trasformazione in persona privata, l’ente perde ogni potestà pubblica e i rapporti nei quali è parte assumono, ex nunc, natura privatistica. Nella legislazione recente, casi di questo genere si sono verificati nell’ambito del processo di privatizzazione avviato in Italia agli inizi degli anni Novanta. Ad esempio, il d.l. n. 333 del 1992 (convertito dalla l. n. 359 del 1992) ha trasformato in s.p.a. l’Istituto nazionale per la ricostruzione industriale, l’Ente nazionale idrocarburi, l’Istituto nazionale assicurazioni e l’Ente nazionale energia elettrica. (Cori).

enti pubblici provinciali e regionali: sono enti pubblici territoriali (v.) esponenziali di comunità locali. Il comune (v.) costituisce l’ente locale primario. La provincia (v.), invece, è ente locale secondario, istituito storicamente come circoscrizione di organi locali dello Stato (prefetti, intendenti). Le province ed i comuni, al di là delle attribuzioni loro specificamente attribuite, sono enti a fini generali, cioè si possono occupare, nelle sedi competenti, di qualsiasi interesse che riguardi le proprie comunità . (Cori).

responsabilità degli enti pubblici: v. responsabilità , enti pubblici della persona giuridica per fatto illecito dell’organo.

responsabilità dei dipendenti di enti pubblici: v. responsabilità , enti pubblici della persona giuridica per fatto illecito dell’organo; P.A., soggezione al diritto comune della enti pubblici.

enti pubblici settoriali: sono gli enti pubblici ai quali sono affidati compiti specifici: possono essere monosettoriali o plurisettoriali, a seconda che abbiano una o più funzioni; nazionali o locali a seconda del loro raggio di azione. Ne esiste una enorme varietà ; dagli enti di previdenza alle università ; agli enti fieristici.

enti pubblici strumentali: sono gli enti pubblici enti pubblici dello Stato e degli altri enti pubblici territoriali: sono caratterizzati dal fatto che svolgono attività proprie dello Stato o di altro ente territoriale, che questo potrebbe esercitare direttamente, con l’azione di propri organi e di propri apparati, ma che preferisce affidare ad altri enti pubblici appositamente creati. La ragione di questa preferenza è , di regola, l’esistenza di una più efficiente e più razionale organizzazione del pubblico potere, soddisfatta con la costituzione di enti dotati di un proprio patrimonio, di un proprio bilancio e di un personale sottratto al rapporto di dipendenza gerarchica dell’esecutivo dello Stato o dell’altro ente territoriale di cui sono strumento. Il loro rapporto strumentale o di servizio si manifesta nel fatto che lo Stato, o altro ente territoriale, ha spesso il potere di nominare e di revocare gli amministratori e sempre quello di formulare direttive per l’attuazione dei fini istituzionali dell’ente (ma direttive, ossia atti di indirizzo programmatico, non già ordini, ossia istruzioni sul compimento di singoli atti, possibili solo all’interno di un rapporto gerarchico, che qui manca). Solo con molta approssimazione si può dire che la struttura organizzativa degli enti pubblici territoriali presenta analogie con quella delle associazioni e delle società , mentre la struttura degli enti pubblici tende a riprodurre lo schema delle fondazioni (v.). I primi hanno un organo assembleare (parlamento, consigli regionali, provinciali, comunali); i secondi hanno solo organi esecutivi (il presidente e il consiglio di amministrazione). Ma la composizione, il funzionamento, i poteri di questi organi sono variamente regolati dalle diverse leggi in materia.

successione fra enti pubblici: v. persona giuridica, estinzione della enti pubblici.

enti pubblici territoriali: sono enti pubblici lo Stato e gli altri enti pubblici: regioni, province, comuni. Il carattere distintivo di questa serie di enti pubblici, idoneo a distinguerli dagli enti privati, è nel potere sovrano, o potestà di imperio, che ad essi spetta. Sono le forme di organizzazione politica della comunità nazionale, secondo il disegno costituzionale: la Repubblica si riparte in regioni, province e comuni (art. 114 Cost). La sovranità , per l’art. 1, comma 2o, Cost., appartiene al popolo che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione: è esercitata cioè nelle forme della elezione, a suffragio universale e diretto, del parlamento della Repubblica e dei consigli regionali, provinciali e comunali. Regioni, province e comuni solo altrettanti enti autonomi (artt. 115, 128 Cost.), che concorrono con lo Stato, ciascuno nell’ambito delle proprie attribuzioni, nell’esercizio della sovranità . Li si definisce come enti pubblici perche´ sono enti esponenziali di una data comunità, stanziata su un determinato territorio (la comunità , rispettivamente, nazionale o regionale o provinciale o comunale), ed hanno il compito di provvedere alla generalità dei bisogni della comunità . La formula della sovranità popolare, comune a tutte le costituzioni, si rivela quanto mai significativa entro la teoria delle persone giuridiche: essa riduce gli attributi dello Stato e degli altri enti pubblici enti pubblici ossia la sovranità ad attributi delle rispettive comunità nazionale, regionali, locali; mostra di muovere dalla concezione della personalità giuridica quale espressione riassuntiva di norme, le norme costituzionali sulle forme e sui limiti della sovranità , cui allude l’art. 1, comma 2o, Cost. enti pubblici che regolano poteri spettanti, collettivamente, alla pluralità di cittadini, organizzati in comunità nazionale, in comunità regionali e locali. Solo con molta approssimazione si può dire che la struttura organizzativa degli enti pubblici presenta analogie con quella delle associazioni e delle società , mentre la struttura degli enti pubblici strumentali tende a riprodurre lo schema delle fondazioni. I primi hanno un organo assembleare (parlamento, consigli regionali, provinciali, comunali); i secondi hanno solo organi esecutivi (il presidente e il consiglio di amministrazione). Ma la composizione, il funzionamento, i poteri di questi organi sono variamente regolati dalle diverse leggi in materia.