Pesquerías

Derecho Marítimo

I. El régimen jurídico de la pesca marítima ha estado presidido históricamente por el principio de la libertad de los mares, cuyo único límite era el concepto de mar territorial delimitado, a efectos de defensa, por la regla del alcance del cañón o por su traducción numérica de las tres millas. A su vez, este régimen tradicional de la libertad de pesca en alta mar descansaba en dos postulados considerados inalterables: la inagotabilidad de los recursos vivos del mar y la falta de capacidad de captura de las flotas de la mayoría de los países.

Sin embargo, los adelantos científicos y el desarrollo de las técnicas de explotación de los recursos vivos del mar, iniciados a finales del pasado siglo y principios del actual, pusieron de manifiesto la inexactitud de estos postulados, a la vez que favorecieron la formulación de nuevos principios de carácter económico y técnico que desplazaron, definitivamente, las causas políticas y de defensa que habían informado durante siglos el régimen jurídico de los mares.

En la actualidad, debido a los trabajos de la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, fundados más en consideraciones económicas, técnicas y políticas y de solidaridad internacional, la pesca marítima se configura en la Convención de 1982 bajo distintos regímenes jurídicos según que los recursos vivos se encuentren en el mar territorial (soberanía), en la zona económica exclusiva (derechos de soberanía) o en alta mar (libertad restringida). En definitiva, con la nacionalización de los recursos pesqueros hasta las 200 millas, la libertad de pesca en alta mar ha quedado reducida, salvo en escasas zonas de plataformas continentales superiores a 200 millas (Argentina, Australia, Canadá, India, Nueva Zelanda y Sudáfrica), a la categoría de la reliquia jurídica histórica (V. libertad de pesca).

Aunque suele acusarse a los Estados en desarrollo de la revolución introducida en el derecho del mar tradicional en apenas veinte años, debe recordarse que el proceso de nacionalización de los recursos del mar que ha cristalizado en la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar se inició con las Proclamations de un presidente de los Estados Unidos de América. El día 28 de septiembre de 1945, el presidente Truman declaraba bajo la jurisdicción y control de los Estados Unidos de América los recursos naturales del suelo y subsuelo de la plataforma continental y bajo su regulación y control los recursos vivos en ciertas zonas de alta mar adyacentes a un mar territorial.

También en la etapa actual hay que endosar a los Estados desarrollados la creación de la zona económica exclusiva. En Caracas (20 de junio-29 de agosto de 1974), la consagración de la zona se hizo posible gracias al reconocimiento que, tanto los Estados Unidos de América como la Unión Soviética, hicieron de la existencia de los derechos de soberanía que el Estado ribereño ejercía a los efectos de exploración y explotación, conservación y administración de los recursos naturales, vivos o no vivos, en las aguas, lecho y subsuelo del mar en la extensión de 200 millas. En la práctica de los Estados desarrollados, la consolidación de la zona económica exclusiva se consagra en 1976 con la ley de los Estados Unidos de América sobre conservación y administración de las pesquerías; establecía una «zona de conservación de recursos» de 197 millas, que se hizo efectiva el día 1 de marzo de 1977. Siguiendo el ejemplo norteamericano, en ese mismo año Canadá, Noruega y la Comunidad Económica Europea extendieron a 200 millas sus jurisdicciones pesqueras con efectividad a partir del día 1 de enero de 1977. La Unión Soviética adoptó medidas provisionales para la conservación de los recursos vivos y reglamentación de la pesca por dentro de las 200 millas por decreto del Soviet Supremo de 10 de diciembre de 1976. Portugal estableció también su zona económica exclusiva en mayo de 1977. Islandia la había establecido en 1975 y España el día 20 de febrero de 1978 (V. zona económica exclusiva).

II. En su Parte V sobre zona económica exclusiva -fundamentalmente en sus artículos 61 a 73, ambos inclusive-, la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982 define un régimen general de pesca y cinco regímenes especiales relativos a especies que no evolucionaron entre dos zonas económicas exclusivas o entre una zona económica exclusiva y un área de alta mar adyacente a ella; las especies altamente migratorias (atunes y otras especies afines), mamíferos marinos (especialmente ballenas y otros cetáceos), especies anádronas (aquellas que nacidas en los ríos tienen su hábitat en el mar, como los salmónidos) y especies catádronas (como la anguila, que nacen en el mar y se desarrollan tanto en aguas marítimas como en aguas continentales). La especialidad de estos cinco regímenes consiste en la alteración a favor o en contra del Estado ribereño de las competencias atribuidas de manera general en la Convención respecto a la administración de las pesquerías tanto dentro como fuera de la zona económica exclusiva.

III. El régimen general de pesca en la zona económica exclusiva está configurado por los principios fundamentales de conservación y de utilización óptima de los recursos o principio de acceso de flotas de terceros Estados.

En la Convención de 1958 sobre pesca y conservación de los recursos vivos de alta mar (B.O.E. núm. 309, de 27 de diciembre de 1971), la conservación de los recursos pesqueros se orientaba sobre el rendimiento óptimo constante según la fórmula recomendada por la Conferencia de Roma de 1955. Por el contrario, en las teorías científicas sobre conservación y administración de los recursos vivos del mar se ha impuesto, en los últimos años, el criterio del máximo rendimiento constante como fórmula adecuada para cuantificar el esfuerzo de explotación a que debe someterse una pesquería: por debajo de este esfuerzo, los recursos se consideran defectuosamente explotados; por encima de tal esfuerzo se produce el efecto contrario de overfishing o explotación excesiva de los recursos.

En la III Conferencia sobre Derecho del Mar se ha adoptado también esta última fórmula cuantitativa matizada con criterios cualitativos. La Convención de 1982 dedica el artículo 61 a la conservación de los recursos vivos del mar en atención a los datos científicos más fidedignos de que disponga el Estado ribereño; estos datos podrán obtenerse de las investigaciones que realice el propio Estado ribereño, de las investigaciones efectuadas por las organizaciones internacionales, sean subregionales, regionales o mundiales, e incluso de las investigaciones que lleven a cabo los Estados cuyos nacionales estén autorizados a pescar en la zona económica exclusiva. A partir de estos datos, corresponde al Estado ribereño determinar la captura permisible de recursos vivos en su zona económica exclusiva (art. 61.1), asegurándose, mediante medidas adecuadas de conservación y administración, que la preservación de tales recursos no se vea amenazada por un exceso de explotación (art. 61.2); tales medidas tendrán así mismo la finalidad de preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible (art. 61.3).

En íntima conexión con las medidas de conservación, el artículo 62 de la Convención, dedicado a la utilización de los recursos vivos, impone al Estado ribereño la obligación de promover «el objeto de la utilización óptima de los recursos vivos en la zona económica exclusiva» (art. 62.1). Enlaza así la Convención los dos criterios científicos: el cuantitativo de conservación, que tiende a mantener o a restablecer la situación de las poblaciones, y el cualitativo de explotación, dirigido a promover la óptima utilización de las especies en beneficio de todos los pueblos del mundo.

A tales efectos, el Estado ribereño determinará su capacidad de explotar los recursos vivos de la zona económica. Cuando no tenga la capacidad para explotar toda la captura permisible «dará acceso a otros Estados al excedente de la captura permisible, mediante acuerdos u otros arreglos [...], teniendo especialmente en cuenta los artículos 69 y 70, sobre todo en relación con los Estados en desarrollo que en ellos se mencionan» (art. 62.2).

Esta obligación impuesta al Estado ribereño de dar acceso en su zona económica exclusiva a los nacionales de otros Estados tiene un alcance jurídico limitado; se trata, en realidad, de un pacto in contrahendo, que concede a estos Estados sólo la expectativa de un derecho a negociar con el Estado ribereño el acceso a los recursos vivos de su zona económica; en efecto, aunque se configure como derecho de los Estados sin litoral en el artículo 69 y como derecho de los Estados en situación geográfica desventajosa en el artículo 70, la obligación de dar accesos a éstos y otros Estados conforme se describe en el artículo 62 puede resultar inoperante cuando las excesivas exigencias del Estado ribereño impidan a los Estados con flotas pesqueras a distancia concluir los acuerdos previstos en dicho artículo.

En el nuevo Derecho del Mar consagrado en la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre la materia, los llamados derechos históricos provenientes de épocas pasadas han quedado decididamente superados como consecuencia de la voluntad de ruptura de los nuevos pueblos con el pasado colonial. Estos derechos han quedado reducidos al reconocimiento de la habitualidad que obliga al Estado ribereño a tener en cuenta, entre otros factores, la necesidad de reducir al mínimo las perturbaciones económicas de los Estados cuyos nacionales hayan pescado habitualmente en la zona.

Debe señalarse, para terminar, que entre los elementos más importantes definidores del nuevo régimen general de la pesca en la zona económica exclusiva destaca el nuevo concepto jurídico del excedente que favorece a los Estados ribereños. El excedente es la diferencia que existe entre la captura total permisible determinada por el Estado y la capacidad de captura de los recursos fijada por el propio Estado ribereño.