Normas subsidiarias de planeamiento

Derecho Urbanístico

La Ley del Suelo de 1956 ya señalaba, en su EM-Apdo. II, que: «El planeamiento es la base necesaria y fundamental de toda ordenación». En esta Ley, los Planes eran el centro del sistema. Afirmación justificada a la vista de la regulación de los mismos en las Leyes urbanísticas vigentes hoy, después de la S.T.C. 61/1997, de 20 de marzo. Así lo señala la S.T.S. de 7 de noviembre de 1988 (Ar. 8.783).

La importancia de los Planes radica en dos elementos:

Los Planes diseñan el modelo territorial y prevén su ejecución, es decir, prefiguran y anticipan el modelo futuro de lo que será la ciudad y el uso del suelo (así lo señala el art. 3 de la Ley del Suelo de 1976).

Sin embargo, lo más trascendental radica en la incidencia de los Planes sobre el derecho de propiedad. Como es sabido, ya la Ley del Suelo de 1956 realizó un cambio trascendental sobre el derecho de propiedad, al pasar de ser un derecho ilimitado de usar y abusar del suelo, a ser un derecho limitado en su contenido, a lo que en cada caso se determinará para casa parcela del suelo. Pero tal determinación, muy casuística y amplia, no la podría realizar una Ley, por lo cual ya esa Ley del Suelo de 1956 utilizó una técnica normativa de carácter bifásico, que incluía una ley (o varias) [estatal o autonómica, en la actualidad], como cobertura del sistema y para establecer las líneas maestras del mismo, y un conjunto de Planes, a los que se remitía la ley para fijar la ordenación concreta y singular de cada parcela del suelo de todo el territorio nacional. Así lo establecieron los arts. 61-L.S. 1956, 76-L.S. 1976, 8-L.S. 1992, y, en la actualidad, con carácter pleno, el art. 2-L.R.S.V. 1998.

Debido a la trascendencia de ambas cuestiones, en particular la segunda, se pondría en duda la efectividad, de todo el sistema urbanístico, y su misma aplicación práctica, si el conjunto de planes urbanísticos no se elaboraban. En el sistema de planes urbanísticos destacan los Planes Generales Municipales, como instrumentos de ordenación integral del Término municipal correspondiente, que, desde la L.S. 1956, constituyen el eje central del sistema (S.T.S. 2 de octubre de 1979, Ar. 3.278).

Por ello, ya la L.S. de 1956 preveía unas Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento, que se justificaron en la existencia de numerosos pequeños núcleos de población, que no podrían elaborar Planes Generales y en la posibilidad de que los Planes tuviesen lagunas en sus determinaciones. Estas Normas, con cierta confusión, incluían tanto la función de cubrir la inexistencia de los Planes como completarlos. Se prevé que su ámbito podría ser nacional, supraprovincial, provincial o para lugares determinados. La competencia para aprobarlos radica en el Ministerio de la Vivienda o en las Comisiones Provinciales de Urbanismo. La imprecisión de esta regulación propició que se utilizaran poco en esta época.

La Ley de reforma de 1975 y el T.R.L.S. de 1976 incluyeron novedades importantes, aunque en una regulación parca y confusa: las Normas Subsidiarias se consideran instrumentos de ordenación municipal, al mismo nivel que los Planes Generales; no previéndose que suplan a otros instrumentos distintos de estos Planes Generales, y se reconoce que las Entidades Locales puedan redactarlas. Además, se las diferencia de los Planes Generales, al no preverse claramente la existencia de suelo urbanizable y no poder incluir Programas de Actuación Urbanística ni aprovechamiento medio.

El Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978 eliminará la confusión que el T.R.L.S. de 1976 incluía respecto a este instrumento, al distinguir, en una relación más clara, las Normas Complementarias, las Normas Subsidiarias Municipales y la Normas Subsidiarias Provinciales; consolidando la consideración de las Normas Subsidiarias Municipales como auténtica alternativa de planeamiento, junto a los Planes Generales [utilización alternativa que confirma el art. 1.3.º, Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre (B.O.E. del 22), y, entre otras, la S.T.S. de 13 de julio de 1988, Ar. 6.076], y previendo un objeto pleno o limitado, en función de la clasificación del suelo posible.

El T.R.L.S. de 1992, rectificando las previsiones de las Leyes de 1956 y 1976, reguló las Normas Complementarias y Subsidiarias de forma adecuada y completa, por su claridad en la distinción, siguiendo las pautas de lo establecido en el Reglamento de Planeamiento, de Normas Complementarias, Normas Subsidiarias Provinciales y Normas Subsidiarias Municipales, en este caso suprimiendo las subclases de objeto pleno o limitado, que se preveían en la normativa anterior, y considerándolas como Planes Generales reducidos o simplificados, sin programación de desarrollo urbano y del suelo urbanizable no programado (nunca se desarrollan por Programas de Actuación Urbanística), ni fijando tampoco aprovechamiento tipo.

La situación normativa respecto a estos instrumentos es compleja debido al impacto de la S.T.C. 61/1997, de 20 de marzo, en la normativa urbanística de 1992, y a las nuevas Leyes en la materia, estatales o autonómicas. En la actualidad, y de acuerdo con el modelo de distribución de competencias en materia urbanística establecido en esta S.T.C., debemos atender, en primer término, a la Legislación Estatal de aplicación plena o básica (L.R.S.V. de 1998 y artículos vigentes del T.R.L.S. de 1992); en segundo término, a la legislación Urbanística de las Comunidades Autónomas, y, finalmente, en lo que no contradiga a la normativa estatal, y en defecto de legislación autonómica, como normativa supletoria, debemos aplicar el T.R.L.S. de 1976, y, en su caso, los Reglamentos de desarrollo del anterior, y en particular el Reglamento de Planeamiento. Con relación a estas Normas, pues, y, a falta de legislación autonómica, debe aplicarse el T.R.L.S. de 1976, con lo que se produce una situación paradójica, pues su regulación es francamente deficiente; por ello, debe aplicarse con ciertas cautelas el Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978. No obstante, algunas CC.AA. han asumido, mediante leyes de artículo único, el T.R.L.S. de 1992, aplicándose, pues, este texto como Derecho autonómico propio.

El régimen de las Normas Subsidiarias de Planeamiento previsto en el T.R.L.S. de 1976 y en el Reglamento de Planeamiento de 1978 (arts. 70-71 y 88 a 97, respectivamente), parte de considerar que tienen la misma naturaleza jurídica que los planes urbanísticos, es decir, como normas jurídicas reglamentarias (SsTs 9 de junio de 1979, Ar. 2.902, 23 de enero de 1989, Ar. 436, 12 de marzo de 1991, Ar. 1.988, y 6 de mayo de 1994, Ar. 3.423, 28 de enero de 1983, Ar. 372, y 21 de julio de1989, Ar. 6.073). Teniendo como límite la sustitución plena del Plan General, pues no se desarrollan por Programas de Actuación Urbanística en ningún momento.

El Reglamento de Planeamiento distingue las Normas Subsidiarias Municipales (con objeto limitado o pleno) y las Normas Subsidiarias Provinciales (arts. 88, 90 y 91 a 93).

Las Normas Subsidiarias Municipales son unos auténticos planes reducidos (S.T.S. 7 de marzo de 1985, Ar. 1.496), desempeñando la función de ser una auténtica alternativa a los Planes Generales, menos complejos y para Municipios con menos problemas urbanísticos (S.T.S. 4 de mayo de 1988, Ar. 3.714).

Se distinguen, a su vez, dos clases de Normas Subsidiarias Municipales, en función de su finalidad y de las categorías de suelo que incluyen (S.T.S. 4 de mayo de 1998, Ar. 3.714): de objeto limitado (arts. 91.a y 92-RPU) y de objeto amplio o pleno (art. 91.b y 93-RPU).

Las Normas Subsidiarias Municipales de objeto limitado únicamente clasifican el suelo en urbano, delimitándolo y ordenándolo, y en no urbanizable, para protegerlo. Por tanto, la clasificación del suelo no es completa, pues su finalidad es la mera ordenación de la evolución urbanística espontánea del término municipal.

Su contenido incluye, en primer lugar, la determinación de sus fines y objetivos, su conveniencia y oportunidad, el carácter subsidiario del planeamiento general y su vigencia; en segundo lugar, deben delimitar el suelo urbano (con los criterios para municipios sin planeamiento), considerando el resto como suelo no urbanizable. Respecto al suelo urbano, deben incluir los usos pormenorizados del suelo, las previsiones mínimas para centros de servicios de interés público y social, el trazado y características de la red viaria, con determinación de alineaciones y rasantes, la normativa urbanística correspondiente; llevándose a cabo su desarrollo a través de Estudios de Detalle y Planes Parciales. Respecto al suelo no urbanizable, se debe definir el concepto de núcleo de población y la determinación de las zonas a proteger, con las normas pertinentes.

En cuanto a la documentación, se prevén la memoria, los planos de información y ordenación, y las normas de ordenación (que pueden tener la consideración de Ordenanzas en Suelo urbano).

Las Normas Subsidiarias Municipales de objeto amplio o pleno encarnan completamente la idea de Plan reducido o limitado, por su contenido; constituyen una auténtica opción o alternativa a los Planes Generales. Así, estas Normas actúan con las tres categorías de suelo y con los criterios de municipios con planeamiento para el suelo urbano; si bien el suelo apto para urbanizar tenía ciertas peculiaridades respecto al suelo urbanizable. Sin embargo, la Disposición Transitoria 1.ª de la L.R.S.V. equipara definitivamente ambas categorías (suelo apto para urbanizar y suelo urbanizable).

Este carácter de planes reducidos o simplificados se hace visible en el contenido de estas Normas: determinaciones generales (fines y objetivos, conveniencia y oportunidad, carácter subsidiario del Plan al que suplan y vigencia; clasificación del suelo, y, respecto al suelo urbano, con los criterios de municipios con planeamiento; esquema indicativo de la infraestructura, el equipamiento y los servicios urbanos); determinaciones en suelo urbano (usos pormenorizados; previsiones mínimas para centros y servicios de interés público y social; trazado y características de la red viaria, con alineaciones y rasantes; normas urbanísticas); determinaciones respecto al suelo apto para urbanizar, hoy urbanizable (definición de núcleo de población, usos globales; normas urbanísticas), y determinaciones para suelo no urbanizable (definición de núcleo de población; zonas de especial protección y normas mínimas). Su desarrollo se lleva a cabo mediante Estudios de Detalle y Planes Parciales.

Respecto a la documentación, se prevén la memoria, los planos de información, y de ordenación, y normas urbanísticas; aunque la S.T.S. 21 de enero de 1992, Ar. 761, estima necesario el estudio económico-financiero.

Las Normas Subsidiarias Provinciales (arts. 88 y 90 RPU) se conciben como mecanismo de cierre del sistema, que garantice la existencia de una ordenación detallada en ausencia de Plan General o Normas Subsidiarias Municipales. Su finalidad es establecer la ordenación de aplicación directa en Municipios sin Plan General o Normas Subsidiarias Municipales, y mientras se elaboran, así como fijar las directrices para la redacción de éstas últimas.

Su contenido incluye determinaciones para ambas finalidades: señalamiento, para cada término municipal de su ámbito, de las agrupaciones de población que deben considerarse núcleos urbanos, a los efectos de la posterior delimitación de suelo urbano; criterios que permitan la delimitación del suelo urbano, en función de la población, edificación y servicios existentes; previsiones mínimas para centros y servicios de interés público y social; definición del concepto de núcleo de población, y normas urbanísticas de carácter general, señalando las condiciones de la edificación y las características de las obras de urbanización.

Respecto a la documentación, se prevén la memoria, los planos de información, las ordenanzas de edificación para suelo urbano, las normas de protección de suelo no urbanizable y otros documentos que se estimen pertinentes.

En relación a la elaboración de las Normas Subsidiarias, su procedimiento se prevé en los arts. 150 y 151-RPU, teniendo en cuenta las competencias de las Comunidades Autónomas, en particular respecto a la intervención de órganos autonómicos (las Comisiones Provinciales de Urbanismo, la Consejería competente sobre urbanismo y el Consejo de Gobierno respectivo); siguiendo el esquema de los Planes Generales.

Algunas Comunidades Autónomas ha recogido en sus Leyes urbanísticas propias instrumentos similares a las Normas Subsidiarias Municipales y Provinciales: Cataluña (las prevé en el Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, DOGC del 13), Galicia (Normas Provinciales de Planeamiento y Proyectos de Ordenación del Medio Rural, en la Ley del Suelo de Galicia, de 1997); Navarra (Normas Urbanísticas Municipales, en su Ley de Urbanismo, de 1999); La Rioja (Normas Urbanísticas Regionales, de su Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo, de 1998), y Castilla-La Mancha, con los Planes de Delimitación del Suelo Urbano, de su Ley de Ordenación del Territorio y Actividad Urbanística, de 1998).