Política exterior y de seguridad común (P.E.S.C.)

Derecho de las Comunidades Europeas

Conocida también como el segundo pilar sobre el que se fundamenta la Unión Europea, la PESC constituye una de las dos estructuras de cooperación intergubernamental creadas por el Tratado de Maastricht (el tercer pilar estaba constituido por la Cooperación en los Asuntos de Justicia e Interior que, tras la reforma de Amsterdam, ha pasado a denominarse Cooperación Policial y Judicial en materia penal).

Tras los proyectos fracasados de establecer una Comunidad Europea de Defensa (1952) y una Comunidad Política Europea (1953), habrá que esperar hasta el Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno celebrado en La Haya en 1969, donde se encargó a los Ministros de Asuntos Exteriores la elaboración de un informe sobre unificación política -el Informe Luxemburgo de 1970- que dará lugar al nacimiento oficial de la Cooperación Política Europea. Los Informes de Copenhague (1973), de Londres (1981) y la Declaración Solemne sobre la Unión Europea de Stuttgart. (1983) van a ir configurando esta cooperación en materia de política exterior que va a quedar formalizada jurídicamente con el Acta Única Europea (art. 30). Con el Tratado de Maastricht se da un nuevo paso adelante: la Cooperación Política Europea se transforma en la Política Exterior y de Seguridad Común que se va a desarrollar dentro del marco institucional único.

La PESC, que aparece recogida en los artículos 11 a 28 del T.U.E., tiene como objetivos:

- La defensa de los valores comunes, los intereses fundamentales y la independencia e integridad de la Unión conforme a los principios de la Carta de las Naciones Unidas.

- El fortalecimiento de la seguridad de la Unión.

- El mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional.

- El fomento de la cooperación internacional.

- El desarrollo y consolidación de la democracia, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos.

El Consejo Europeo, que actúa como suprema instancia en materia de PESC, desarrolla importantes competencias que tienen como finalidad velar por la unidad, la coherencia y la eficacia en este campo. Por un lado, define los principios y orientaciones generales de la PESC, requisito previo para que el Consejo de la Unión pueda adoptar posteriormente las decisiones necesarias para definir y ejecutar la PESC. Por otro, el Consejo Europeo determina las estrategias comunes en los ámbitos de interés común para los Estados miembros y que el Consejo de la Unión tiene que aplicar a través de las acciones y posiciones comunes.

El Consejo de la Unión es la pieza clave en torno a la cual se desarrolla todo el sistema PESC pues se configura como el marco donde los Estados se informan y consultan mutuamente sobre cualquier cuestión de política exterior y de defensa y donde se adoptan las acciones comunes y posiciones comunes. Dentro del Consejo de la Unión, la Presidencia viene a jugar un papel importante pues asume la representación de la Unión en materia de política exterior, ejecuta las acciones comunes, expresa la posición de la Unión en las Organizaciones Internacionales y en las Conferencias intergubernamentales y, con la autorización del Consejo, entabla negociaciones para adoptar acuerdos con terceros. En estas funciones, la Presidencia cuenta con la ayuda del Secretario General del Consejo -que ejerce las funciones de Alto Representante de la PESC-, de la Comisión Europea que está plenamente asociada a las tareas de la presidencia y del Estado miembro que vaya a desempeñar la siguiente presidencia.

La Comisión, además de estar plenamente asociada a los trabajos que se desarrollan en el ámbito PESC y de estar obligada a mantener informado al Parlamento Europeo, tiene competencia para plantear al Consejo cualquier cuestión en la materia y presentar propuestas al respecto.

En el ámbito PESC, el Parlamento Europeo tiene un poder de influencia realmente pequeño pues sólo puede dirigir preguntas y formular recomendaciones al Consejo y realizar un debate anual sobre los avances conseguidos. La Presidencia tiene que consultar al Parlamento sobre las cuestiones principales en materia de PESC velando porque sus opiniones se tengan debidamente en cuenta. Además, tanto la Presidencia como la Comisión tienen que mantenerle regularmente informado sobre los avances que se producen en este campo.

Una de las novedades introducidas por el Tratado de Amsterdam ha sido el establecimiento de la figura de Alto Representante de la PESC que tiene como misión asistir al Consejo, preparar y poner en práctica las decisiones políticas y, por último, dirigir el diálogo político con terceras partes cuando así proceda en nombre del Consejo y a petición de la Presidencia. Además, va a dirigir la Unidad de Planificación de Políticas y de Alerta Rápida que analizará el desarrollo de acontecimientos en la esfera internacional y sus consecuencias para la Unión.

El Consejo de la Unión, sobre la base de las estrategias comunes definidas por el Consejo Europeo, configura las acciones y las posiciones comunes. Las posiciones comunes definen el enfoque de la Unión sobre un asunto concreto de carácter geográfico o temático. Los Estados miembros se comprometen a que su política exterior nacional sea conforme a estas posiciones comunes. Las acciones comunes son más importantes pues vinculan jurídicamente a los Estados y se refieren a situaciones concretas en las que se considera necesario una acción operativa de la Unión (por este motivo, tienen que fijar sus objetivos, medios, condiciones de su ejecución y su duración). A pesar de su carácter vinculante, pueden producirse excepciones, por ejemplo, en el caso de que un Estado tenga dificultades importantes para aplicar una acción común. En este caso, hay que solicitar al Consejo que delibere al respecto y busque una solución que en ningún caso podrá ir en contra de los objetivos de las acción o mermar su eficacia. También en caso de imperiosa necesidad derivada de la evolución de la situación y a falta de una decisión del Consejo al respecto, los Estados podrán adoptar medidas de carácter urgente que tengan en cuenta los objetivos de la acción común informando inmediatamente al Consejo.

En el ámbito PESC, la regla general para la adopción de decisiones es la unanimidad (las abstenciones no impiden la adopción de decisiones por unanimidad). Como novedad del Tratado de Amsterdam, se ha introducido la posibilidad de que el Estado que vaya a abstenerse, acompañe su abstención de una declaración formal que le eximirá de quedar vinculado por la decisión que finalmente se adopte (abstención constructiva). Como excepción a la regla de la unanimidad, las acciones comunes, posiciones comunes o cualquier otra decisión basada en una estrategia común, así como para las decisiones de aplicación de una acción común o de una posición común, van a poderse adoptar por mayoría cualificada (aunque se trata de una mayoría reforzada que requiere sesenta y dos votos que representen el voto favorable de al menos diez Estados miembros en el Consejo). De todas maneras, si un Estado manifiesta su intención de oponerse a la adopción de una decisión por mayoría cualificada debido a motivos importantes de su política nacional, el Consejo puede decidir, también por mayoría cualificada reforzada, que el asunto se remita al Consejo Europeo para que éste decida por unanimidad. Para las cuestiones de procedimiento, el Consejo adoptará la decisión por mayoría de sus miembros.

Además de una política exterior, el segundo pilar de la Unión tiene como objetivo de futuro la definición de una política de defensa común que podría llegar a transformarse, si así lo decidiera el Consejo, en una defensa común (en este caso, los Estados tendrían que adoptar dicha decisión conforme a sus respectivas normas constitucionales). En el campo de la defensa, la Unión Europea Occidental se convierte en parte integrante de la Unión proporcionándole la capacidad operativa necesaria para la realización de las misiones Petersberg que consisten en misiones de carácter humanitario y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis incluidas las misiones de restablecimiento de la paz. Además, se recurre a la U.E.O para que elabore y ejecute las acciones y decisiones de la Unión que tengan repercusión en el ámbito de la defensa. El Tratado también prevé la posibilidad de una futura integración de la U.E.O en la Unión si así llegara a decidirlo el Consejo Europeo que tendría que recomendar a los Estados miembros la adopción de dicha decisión conforme a sus respectivas normas constitucionales (en este camino de fomento de unas relaciones institucionales más estrechas con la U.E.O, se ha adoptado la Decisión del Consejo 1999/404/PESC sobre los Acuerdos de Cooperación más intensa entre la Unión Europea y la U.E.O). De todas maneras, se garantiza que el desarrollo de una política de defensa común no afectará a la política de defensa y seguridad de determinados países (cuatro de los quince Estados miembros -Austria, Finlandia, Suecia e Irlanda- practican una política de neutralidad que dificulta la puesta en marcha de una política de defensa común) así como a las obligaciones derivadas del Tratado del Atlántico Norte para aquellos Estados miembros partidarios de seguir incluyendo su política de defensa dentro de la OTAN. Por último, se prevé la posibilidad de cooperaciones reforzadas entre dos o más Estados miembros a nivel bilateral o en el marco de la U.E.O o de la OTAN siempre que no contravenga ni dificulte la política que se está intentando poner en marcha en el segundo pilar de la Unión.