Fe pública local

Derecho Administrativo Local

Concepto y alcance.

La fe pública local es emanación del poder del Estado para autenticar ciertos actos, que se consideran relevantes de la vida social y que en la Administración Local se confiere a los Secretarios.

Lo esencial de la fe pública es, efectivamente:

a) autenticar (es decir, autorizar o legalizar) con la presencia del fedatario actos y acuerdos ajustados a un rito o formulismo legalmente previsto.

b) formalizar (labor creadora, redactándose unos documentos, que, por autorizarlos el fedatario que los ha redactado, adquieren el carácter de públicos y auténticos). En el caso del Secretario local, éste crea un documento que reviste, generalmente, la forma de borrador de acta de una sesión corporativa, que debe ser aprobado por la propia Corporación en sesión posterior a aquella a la que el acta se refiere. Puede ocurrir en este proceso secuencial de sesión, borrador del acta y sesión aprobatoria del acta de la sesión anterior, que los términos de lo redactado por el Secretario sufra alguna alteración, aunque solamente referible ésta a los términos, es decir, a cuestiones estrictamente secundarias (errores materiales o de hecho) no de fondo, que «en ningún caso podrá modificarse...» (art. 91 R.O.F.). Debe resaltarse que este borrador, aún antes de ser aprobado como acta y pasar, como tal, al Libro de actas correspondiente, ya hace fe. En efecto, se pueden expedir certificaciones, antes de su transcripción, debiendo hacerse la salvedad que previene el art. 206 R.O.F., relativa a que tal certificación se expide «a reserva de los términos que resulten de la aprobación del acta correspondiente».

En esta fase de formalización, redactado el documento, el hecho presenciado por el fedatario adquiere su propia autonomía y posibilita que otro fedatario posterior pueda -a su vez- dar fe de hechos que él no ha presenciado, a través de la tercera función de la fe pública, la de certificar.

c) Certificar (de certum facere). Ha sido definida la certificación por MIGUEL MONTORO PUERTO como «documento en el que bajo la fe y palabra de la persona que la autoriza con su firma, se hace constar un hecho, acto o cualidad, a fin de que pueda surtir los correspondientes efectos jurídicos».

Es una función de la fe pública derivativa, en cuanto se acredita un hecho ya producido o el contenido de otro documento preexistente.

Los actos de certificación son auténticos actos administrativos, sometidos, por ello, a un procedimiento administrativo.

Estas peculiares funciones de la fe pública local nos permite acreditar que la fe pública del Secretario, es peculiar y distinta de otras posibilidades de dación de fe pública.

En efecto, la fe pública secretarial es, como ya hemos visto, también, creadora.

La fe pública del Interventor, sin embargo, es meramente derivativa (V. «La fe pública administrativa en la vida local» por J. A. Sáenz-López Gónzalez. Public. Abella Madrid, 1966. pág. 69). En este sentido, puede verse la S.T.S. de 1 de diciembre de 1969.

Conviene advertir al respecto, que el alcalde no tiene poder certificante (V. S.T.S. de 10 de febrero de 1976. Ar. 892 y S.T.S. de 14 de octubre de 1985. Ar. 15.644).

En algunas Entidades Locales, se ha utilizado, para la emisión de informes suscritos por los alcaldes, fórmulas de certificación, pero la jurisprudencia solamente concede valor pericial a lo manifestado en tales certificaciones. En este sentido puede verse la S.T.S. de 22 de octubre de 1952.

Parece, pues, conveniente, como actividad de asesoramiento del Secretario respecto de su alcalde, la de advertirle, en su caso, que la competencia certificante está atribuida legalmente a los Secretarios y que la asunción de esa función por cualquier otro funcionario público puede llegar a constituir -incluso- el delito tipificado en el art. 402 del Código Penal, como usurpación de funciones cuyos elementos integrantes son, según la S.T.S. de 12 de diciembre de 1977 (Ar. 4.773) los siguientes:

a) que una persona ejerza actos de autoridad o funcionario público.

b) que se atribuya carácter oficial y

c) que carezca de título o causa legítima para el ejercicio de tales actos.

Titularidad de la fe pública local.

En el art. 92 L.B.L. se hacen dos afirmaciones que permiten el planteamiento como legítima de cualquier duda sobre la legalidad del ejercicio como fedatario local de cualquier persona, por muy capacitada que resulte ser si no reúne las dos condiciones explícitamente exigidas legalmente. Es decir, solo se puede ejercer la función de fedatario local, cuando:

a) El fedatario es funcionario,

b) Ese funcionario, ostenta la condición que la L.B.L. denomina «con Habilitación de carácter Nacional».

En efecto, el art. 92 L.B.L. en su párrafo 2 expresa que:

«Son funciones públicas cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente a personal sujeto al estatuto funcionarial, las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento legal preceptivo [...]».

El párrafo 3 del mismo precepto legal básico, dispone:

«Son funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales, cuya responsabilidad administrativa está reservada a funcionarios con habilitación de carácter nacional:

a) La de Secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo».

Las dudas aludidas se alimentan desde el análisis del texto del propio precepto legal básico, cuyo párrafo 4 prevé los supuestos excepcionales en que la responsabilidad administrativa de determinadas funciones se permite que sea trasladada a miembros de la Corporación o a otros funcionarios sin habilitación nacional. Así, dispone:

«La responsabilidad administrativa de las funciones de contabilidad, tesorería y recaudación podrá ser atribuida a miembros de la Corporación o a funcionarios sin habilitación de carácter nacional, en aquellos supuestos excepcionales en que así se determine por la legislación del Estado».

Luego el legislador prevé la posibilidad de que determinadas funciones que se reservan a funcionarios con habilitación nacional, pueden ser atribuidas a otras personas. Y las cita expresamente.

Pero no cita, entre ellas, la fe pública local.

Cualquiera que sea la posición que pueda mantenerse sobre la validez de cualquier norma legal autonómica o reglamentaria del propio Estado que prevea la regulación de tan delicada cuestión en forma diferente de la que se ha expuesto como propia de la L.B.L., lo que sí parece indubitado, es que la fe pública es «función pública necesaria» en todas las Corporaciones locales (art. 92.3.a L.B.L. citado) y que la fe pública, como función de la Secretaría se extiende a «todos los actos y acuerdos» (art. 162.1.b T.R./86). Debe dejarse constancia de que «el alcance y contenido de la expresada función será determinado reglamentariamente por la Administración del Estado» (art. 162.2 T.R./86). Es decir, se puede reglamentar el alcance y el contenido de la función de Secretaría, pero ningún precepto legal vigente prevé la utilización de la potestad reglamentaria del Estado para modificar la titularidad de quienes están habilitados para ejercer la fe pública local, por mandato legal básico, que utiliza expresamente términos como los citados -para esta función- de «exclusivamente» o «reserva» que no parecen ofrecer dudas al operador jurídico, ni para su interpretación, ni para su aplicación.

Como afirma ANTONIO CASTRO ÁLVAREZ (V. «La Fe pública local» INAP. 1988 pág. 32), «lo que en principio está claro, que (la fe pública local) consiste en dar fe de todos los actos y acuerdos de las Corporaciones Locales, por la aplicación reglamentaria puede dar lugar al planteamiento de algunos importantes problemas». Es cierto que el contenido del art. 2 del R.D. 1.174/87 de 18 de septiembre sobre régimen jurídico de los funcionarios con habilitación de carácter nacional, después de enunciar un amplio contenido de lo que comprende la fe pública local restringe, dentro de ella y en el apartado c) la obligación de levantar acta, a los supuestos de «[...] sesiones de los órganos colegiados referidos en el apartado a)». Se refiere a los órganos colegiados de la Corporación «en que se adopten acuerdos que vinculen a la misma».

Es cierto también que en el art. 13 prevé la figura de la delegación orgánica, en virtud de la cual el Secretario, sin perder la titularidad de la atribución legalmente contenida puede, previa autorización de la Corporación, aunque el R.D. emplea el término «a propuesta de», delegar en funcionarios de la Corporación «carentes de la habilitación de carácter nacional» pero esta figura se prevé solo, de manera expresa, para ejercer «las funciones de fe pública y asesoramiento legal preceptivo [...] respecto de Juntas, Órganos o Entidades dependientes de la Corporación distintas de alcalde, Pleno o Comisión de Gobierno decisoria».

Medítese sobre el dato de que, aunque el R.D. 1.174/87 prevé la posibilidad de que ejerzan funciones de fe pública, funcionarios sin habilitación de carácter nacional, consciente de la gravedad de lo que se afirma en el citado art. 13.2 reduce el ámbito de referencia de dicha afirmación a ciertos órganos y excluye a otros.

Sin embargo, el mismo R.D. en su art. 42 preveía la posibilidad de que ya en los casos de ausencia o abstención legal o reglamentaria del secretario con habilitación de carácter nacional,

la Corporación podrá «Habilitar con carácter accidental a uno de sus funcionarios suficientemente capacitados dando cuenta al Ministerio para las Administraciones Públicas» (párrafo 1).

Incluso, para el caso de vacante, preveía la posibilidad de nombrar como interino para dicha vacante a «una persona que reúna las condiciones de titulación exigidas para el desempeño del mismo» (párrafo 2). Obsérvese el largo recorrido jurídico que se ha producido desde el terminante, claro y estricto mandato legal básico (art. 92 L.B.L.) hasta el terminante, claro y -de contrario- amplio mandato reglamentario citado (arts. 13 y 42 R.D.1.174/87). Téngase en cuenta que, actualmente, el R.D. 1.732/94 de 29 de julio, regula, así mismo, los nombramientos accidentales, en los siguientes términos:

«Cuando no fuese posible la provisión del puesto por los procedimientos previstos en los artículos anteriores del presente Real Decreto, las Corporaciones locales podrán nombrar con carácter accidental a uno de sus funcionarios suficientemente capacitado».