Sistemas de actuación

Derecho Urbanístico

Se pueden definir (MERELO ABELA) como las diversas regulaciones legalmente establecidas para la ejecución jurídica y material del planeamiento, dentro de cada ámbito delimitado al efecto, de forma colectiva y simultánea. Siendo:

La ejecución material, la transformación física de los terrenos, bien de su estado natural (plantaciones, campo, etc.) a su condición de terreno-solar, en otras palabras, su urbanización.

La ejecución jurídica o inmaterial, la que tiene por objeto el cumplimiento de los deberes de cesión y equidistribución, y se traduce en instrumentos jurídicos para la gestión de los ámbitos, tales como el Proyecto de reparcelación o el Proyecto de compensación.

Clases de sistemas de actuación.

Tradicionalmente (T.R.L.S. 76) los sistemas de actuación aunaban la ejecución material y jurídica del planeamiento, por medio de los sistemas clásicos de compensación y cooperación, al que posteriormente se añadiría el sistema de ejecución forzosa. Dicho esquema fue roto por la L.A.U.V., primero, y luego por otras legislaciones autonómicas, que han separado la ejecución material o urbanización (que asume un Agente urbanizador), de la ejecución jurídica (que asumen los propietarios o la Administración por medio de un proyecto de reparcelación u otros instrumentos similares).

Sistema de compensación.

En este sistema, los propietarios de terrenos que hayan de materializar sus derechos en un determinado ámbito, unidad de actuación o unidad de ejecución, asumen la iniciativa y responsabilidad de la total ejecución del planeamiento mediante la constitución de una Entidad Urbanística Colaboradora denominada Junta de Compensación, salvo que la totalidad de los terrenos pertenezcan a un solo titular.

El procedimiento de constitución de la citada entidad requiere de la iniciativa de un número de propietarios que represente a su vez un porcentaje de suelo establecido como mínimo mediante disposición legal (varía entre el 50 y el 60 por ciento de suelo, según las diversas regulaciones autonómicas que contemplan el sistema), que elaborarán y presentarán a tramitación un proyecto de estatutos y bases de actuación cuyo contenido va a regular aspectos de la entidad relativos a normas de organización y funcionamiento y a establecer los criterios a aplicar en la distribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento.

La peculiaridad de este sistema radica en el protagonismo que asume La Junta de Compensación, Entidad Urbanística de naturaleza administrativa, personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, cuya constitución es preceptiva -salvo que todos los terrenos pertenezcan a un solo propietario o comunidad proindiviso-; la pertenencia es obligatoria -bien porque se produzca automáticamente la incorporación como consecuencia de su constitución, bien porque la no adhesión implique la expropiación de las fincas en beneficio de la Junta de Compensación-; su finalidad u objeto es la gestión y ejecución de la urbanización total de la unidad con solidaridad de beneficios y cargas.

En consecuencia es directamente responsable ante la Administración de la consecución de esta finalidad, de tal modo que no se procederá a su disolución hasta tanto exista constancia del cumplimiento de todas las obligaciones inherentes al sistema.

La Junta de Compensación realiza su objeto mediante la utilización de dos instrumentos clásicos: proyecto de urbanización para la realización de la obra urbanizadora y proyecto de compensación o de reparcelación, según las distintas regulaciones, para la equidistribución de beneficios y cargas.

La Junta de Compensación desarrolla su gestión bajo en control de la Administración actuante, ejercido a través de las aprobación de los instrumentos de ejecución referidos y de la integración de un representante en los órganos rectores de la Entidad.

Sistema de cooperación.

Se define como aquel en que los propietarios aportan los terrenos de cesión obligatoria y la Administración ejecuta las obras de urbanización a cargo de los mismos (art. 131 T.R.L.S. 76). Este sistema, además, exige la reparcelación de los terrenos. Por tanto, lo que caracteriza a este sistema es la intervención de la Administración no sólo para controlar la actuación de los particulares, como ocurría en el sistema precedente, sino para realizar la ejecución material del planeamiento (urbanización) en todo caso, mediante la ejecución del Proyecto de Urbanización correspondiente, y la jurídica, en ausencia de iniciativa privada, mediante la aprobación del Proyecto de reparcelación. Aunque, naturalmente, cuando el Proyecto de reparcelación se aprueba a iniciativa de los propietarios, la función de la Administración en la ejecución jurídica, es meramente de control.

Sistema de ejecución forzosa.

Es un sistema de actuación acuñado recientemente por las legislaciones autonómicas (Ley madrileña, navarra y aragonesa), que se configura con vocación de aplicación subsidiaria respecto de los sistemas de cooperación y compensación, sin perjuicio de su posibilidad de determinación directa para gestión de un ámbito En este último supuesto, bien por iniciativa de la Administración, bien por la de un número de propietarios que represente una determinada superficie de suelo (25 o 30 por 100, según las regulaciones).

En el sistema de actuación por ejecución forzosa la Administración realiza la ejecución material y jurídica del planeamiento aprobado; actuando en sustitución y por cuenta de los propietarios de los terrenos afectados.

Es decir, nos encontramos en un sistema de carácter mixto en el que el protagonismo de la Administración (propio de la cooperación) se ejerce supliendo la voluntad de los propietarios e imputando a estos los resultados de su intervención (como en compensación).

Este carácter mixto se traduce también en la preceptiva constitución de una Entidad Urbanística Colaboradora denominada Comisión Gestora con una composición paritaria en la que se integran representantes de los propietarios y de la Administración actuante. Su naturaleza jurídica y facultades son análogas a las de las Juntas de Compensación, diferenciándose en su pertenencia voluntaria (la no adhesión al sistema no se sanciona y todos los afectados pasan a formar parte de la comunidad de reparto de beneficios y cargas optando libremente por su incorporación o no al sistema) y restringida (ya que no todos los adheridos pasan a formar parte de la Comisión Gestora sino un número de representantes por ellos elegidos, a diferencia de la Junta de Compensación en la que se integran la totalidad de los propietarios adheridos).

Las especialidades del sistema se traducen también en un contenido adicional del proyecto de reparcelación y en la financiación de la obra urbanizadora. En cuanto al contenido del proyecto de reparcelación se podrán incorporar reservas de suelo para costear los gastos de gestión previstos, los de urbanización y los correspondientes a hacer frente a posibles desvíos entre las previsiones y gastos reales. En lo que se refiere a ejecución y financiación de la urbanización se posibilita la contratación con empresas urbanizadoras, siempre mediante concurso público, pudiendo convenir el pago del precio mediante el importe obtenido por enajenación de los suelos reservados al efecto o por adjudicación de una determinada edificabilidad en el ámbito objeto de gestión (V. reparcelación; urbanismo; expropiación forzosa).