Ius aedificandi (derecho de edificar)

Derecho Urbanístico

1. Configuración constitucional del derecho de propiedad del suelo.

1. Nuestra vigente Constitución, tras enunciar y reconocer «el derecho a la propiedad privada y a la herencia» en el apartado 1 del artículo 33, establece, en el apartado 2, que «la función social de estos derechos delimitará su contenido de acuerdo con las leyes», y garantiza, en el 3, que «nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes».

Esta formulación ha permitido decir al Tribunal Constitucional que este derecho es «reconocido desde la vertiente institucional y desde la vertiente individual, siendo, desde este último punto de vista, un derecho subjetivo que cede para convertirse en un equivalente económico, cuando el bien de la comunidad [...] legitima la expropiación» (S.T.C. 111/1983, FJ 8).

Con otras palabras, no se recoge en la Constitución de 1978 aquella concepción decimonónica de la propiedad (plasmada, entre nosotros, por los artículos 348 y 350 del Código Civil), sino otra conformada «como un haz de facultades sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir» (S.T.C. 37/1987, FJ 2). Ello es así porque «la propiedad privada, en su doble dimensión como institución y como derecho individual, ha experimentado en nuestro siglo una transformación tan profunda que impide concebirla hoy como una figura jurídica reconducible exclusivamente al tipo abstracto descrito en el art. 348 del Código Civil [...]. Por el contrario, la progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso o aprovechamiento de los distintos tipos de bienes sobre los que el derecho de propiedad puede recaer ha producido una diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance diversos [...], flexibilidad o plasticidad actual del dominio que se manifiesta en la existencia de diferentes tipos de propiedades dotadas de estatutos jurídicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que cada derecho de propiedad recae».

2. La propiedad inmobiliaria en particular, se ha visto afectada con la mayor intensidad por esa transformación «en lo que concierne a la restricción o modalización de las facultades dominicales e imposición de deberes positivos al titular tanto respecto de la propiedad que recae sobre suelos susceptibles de aprovechamiento urbanístico como (respecto) de la propiedad de tierras agrícolas o forestales, lo que es fácilmente explicable, entre otras razones, por el carácter no renovable o naturalmente limitado en su extensión de este tipo de bienes y por la trascendencia económica que ofrece como soporte físico de las actividades productivas» (S.T.C. 37/1987, FJ 2).

Late ahí ya, pues, la fundamentación jurídico-constitucional por la cual es hoy posible que, a través de la ordenación urbanística, se delimite, en ocasiones fatalmente, el ejercicio de las facultades inherentes al derecho de propiedad sobre las diferentes clases en que se divide el suelo de un Municipio.

3. Sin embargo, otra cuestión queda pendiente, la de cómo compaginar esa posibilidad de proceder a tal delimitación mediante las Ordenanzas y Normas urbanísticas integradas en los correspondientes Planes, al ser éstas de naturaleza puramente reglamentaria, no legal.

Pues bien, el propio art. 33.2 C.E. flexibiliza la reserva de Ley en lo que concierne a la delimitación del contenido de la propiedad privada en virtud de su función social, «que debe ciertamente regularse por la Ley, pero también por la Administración de acuerdo con las leyes cuando éstas recaben la colaboración reglamentaria de aquélla [...] para completar la regulación legal y lograr así la plena efectividad de sus mandatos, remisión inexcusable, por lo demás, cuando, como es el caso arquetípico de la propiedad inmobiliaria, las características naturales del bien objeto de dominio y su propia localización lo hacen susceptible de diferentes utilidades sociales, que pueden y deben traducirse en restricciones y deberes diferenciados para los propietarios y que, como regla general, sólo por vía reglamentaria pueden establecerse» (S.T.C. 37/1987, FJ 3).

4. Naturalmente, existen límites para no anular la utilidad meramente individual del derecho de propiedad; se concretan «en no sobrepasar las barreras más allá de las cuales el derecho dominical y las facultades de disponibilidad que supone resulten reconocibles en cada momento histórico y en la posibilidad efectiva de realizar el derecho», y, en el caso de la propiedad del suelo, en que las vinculaciones que eventualmente se imponga a los propietarios «no resulten compatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios» (S.T.C. 170/1989, FJ 8).

El corolario de esta construcción doctrinal está representado por la reciente S.T.S. de 20 de enero de 1999, relativa a la declaración de determinados terrenos como comprendidos en el Parque Natural de Monfragüe y, por tanto, sujetos a su régimen específico de protección, del que se sigue la restricción de derechos de caza tradicionalmente consolidados en aquéllos. El juzgador estima que se ha rebasado el límite entre la privación de derechos patrimoniales y la simple incidencia o delimitación legal de los mismos -recordando la antecitada doctrina constitucional- y reconoce a los propietarios de los terrenos afectados por la declaración el derecho a ser indemnizados por el menoscabo patrimonial acreditado.

5. Parece conveniente añadir aquí que el modelo sustancial o material de estatuto jurídico de la propiedad del suelo diseñado en la legislación estatal de 1990-1992 enjuiciada por la S.T.C. 61/1997, de 20 de marzo, como tal, ni ha sido cuestionado ni tampoco objeto de reproches, ni siquiera velados, por el Tribunal Constitucional. Es decir, éste ni plantea la duda acerca de la validez de un modelo «intervencionista», por así decir, en los términos culminados con la L.R.R.U. y el T.R.L.S.-1992. Incluso, hay momentos en que desvela una cierta actitud de expreso respaldo hacia el mismo al considerarlo derivado de las exigencias ex art. 47 C.E. para todos los poderes públicos, y congruente con ellas (FF JJ 14.c), 17.f), etc.).

Pero el problema -como es harto sabido- es que el competente para diseñar ese modelo «acabado» no es el legislador estatal sino el autonómico, y aquél debía haberse limitado a trazar unas líneas mucho más generales y esquemáticas susceptibles de permitir ese modelo pero también otro de signo contrario (por ejemplo, el desregulador que inspiraba en sus orígenes el proyecto de Le.Re.Su.V.): No olvidemos esos modelos autonómicos «divergentes» e incluso «desproporcionados» (sic) que la S.T.C. 61/1997 (FJ 7.a) admite que se desarrollen en el marco de la legislación estatal.

Todo ello es relevante porque la inequívoca configuración estatutaria presente en la legislación autonómica preexistente o sobrevenida, no ya sólo con establecimiento de deberes sobre los propietarios, sino con la exigencia de cumplirlos en determinados plazos y el riesgo de padecer después diversas medidas de reacción ante el incumplimiento, resulta, así, de entrada, perfectamente respaldada, en su concepción global misma, por esta doctrina constitucional.

2. Su proyección sobre la legislación estatal en materia de régimen del suelo.

Los fundamentos teóricos e ideológicos del vigente Derecho Urbanístico estatal son tributarios de la doctrina constitucional antes expuesta, tal como se aprecia desde los primeros artículos que la Le.Re.Su.V. consagra al Título relativo a «Disposiciones Generales» (arts. 1 y ss.).

En primer lugar, la propiedad inmobiliaria es una propiedad estatutaria, es decir, que está integrada por las concretas facultades señaladas por la ordenación urbanística. Si ésta no reconoce a un terreno la aptitud para servir de soporte a aprovechamientos urbanísticos, no está restringiendo el contenido esencial de la propiedad inmobiliaria porque ésta sólo tiene como aprovechamiento natural o inherente a ella el de carácter cinegético, ganadero, agrícola o forestal (u otros vinculados a la utilización racional de los recursos naturales) y éste definirá el contenido normal de la propiedad (art. 20 Le.Re.Su.V.).

En segundo lugar, y consecuentemente, «la ordenación del uso de los terrenos y construcciones establecida en el planeamiento no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las Leyes» (art. 1.2 Le.Re.Su.V.), porque, antes de esa ordenación, no hay per se derechos a aprovechamientos que no sean los vinculados a «la utilización racional de los recursos naturales» y, después de esa ordenación, sólo podrá haber derechos en los términos que la misma venga a establecer, porque ella define el estatuto de cada propiedad inmobiliaria.

El ius aedificandi se disocia de las facultades propias del titular dominical y sólo se convierte en un derecho susceptible de apropiación por aquél, patrimonializable, si el planeamiento así lo permite para determinadas clases de terrenos.

Por eso, el simple cambio del planeamiento u ordenación urbanísticos no tiene como consecuencia automática en todo caso el derecho a obtener indemnización sino que será necesario haber incorporado alguna de las facultades inherentes a cada fase del proceso de urbanización y edificación, en los términos de los arts. 41 y ss. de la Le.Re.Su.V.

Igualmente, la clasificación del suelo en distintas categorías, además de la de no urbanizable, con regímenes jurídicos diversos, tampoco confiere, en principio, derechos indemnizatorios, por suponer una mera delimitación del contenido del derecho de propiedad (atendiendo a la dimensión supraindividual o social de este derecho, a la finalidad que esta categoría de bienes está llamada a satisfacer, en el marco del art. 47 C.E.).

Compruébese la vigencia de esta doctrina en la S.T.S. de 6 de marzo de 1998 (Ar. 2.491), relativa a la reclamación presentada por diversos propietarios de terrenos afectados por la declaración como área natural de interés especial de la zona comprendida entre Cala Mitjana y las Playas de Binigans mediante Ley del Parlamento Balear, reclamación que es desestimada tras efectuar la Sentencia una excelente recapitulación de la evolución seguida por la jurisprudencia a propósito de la exégesis del viejo art. 87.2 T.R.L.S.-1976.

En tercer lugar, «el contenido básico del derecho de propiedad del suelo» se define en la Le.Re.Su.V. «de acuerdo con su función social» (art. 1 Le.Re.Su.V.), es decir sin olvidar las exigencias derivadas de ésta. Por ello, tales exigencias se traducen en «deberes establecidos en las Leyes o, en virtud de ellas, por el planeamiento con arreglo a la clasificación de los predios» que sirven para enmarcar el ejercicio de las facultades urbanísticas inherentes eventualmente a aquel derecho (art. 2.1 Le.Re.Su.V.). Los deberes y cargas que el propietario de suelo urbano y urbanizable debe cumplimentar a lo largo del proceso urbanizador y edificatorio, expresión de la dimensión social del contenido de la propiedad inmobiliaria, se configuran, así, como condicionantes del ejercicio de las sucesivas facultades urbanísticas.

En cuarto lugar, al amparo de la flexibilización de la reserva de ley contenida en el art. 33.2 C.E., la Le.Re.Su.V. define el estatuto jurídico básico de la propiedad inmobiliaria pero recaba la colaboración reglamentaria de la Administración (de la municipal, típicamente), para completar la regulación legal y lograr así la plena efectividad de sus mandatos, remisión inexcusable al planeamiento urbanístico (art. 2.1 Le.Re.Su.V.) cuando las características naturales de los bienes objeto de dominio y su propia localización los hacen susceptibles de diferentes utilidades sociales, que pueden y deben traducirse en restricciones y deberes diferenciados para los propietarios y que, como regla general, sólo por vía reglamentaria pueden establecerse (S.T.C. 37/1987, FJ 3).

La técnica principal para diferenciar los distintos regímenes jurídicos a que deben sujetarse todos los terrenos incluidos en cada término municipal consiste en la división de los mismos en distintas clases de suelo (clasificación) y posteriormente, una vez aprobado el instrumento de planeamiento más específico de cada una de esas clases, en la reglamentación detallada (precisamente, mediante las Ordenanzas del planeamiento) del uso pormenorizado, volumen y condiciones higiénico-sanitarias de los terrenos y construcciones, así como de las características estéticas de la ordenación, de la edificación y de su entorno (calificación).

3. La polémica sobre el mantenimiento de la configuración estatutaria de la propiedad tras la Le.Re.Su.V.

1. La síntesis anterior del planteamiento dogmático de la nueva Le.Re.Su.V. invita a plantearse la cuestión de si ésta ha supuesto realmente un cambio conceptual rupturista con relación a nuestra tradición jurídica.

2. La Exposición de Motivos del proyecto, la presentación del mismo a las Cortes Generales por el Ministro del ramo e incluso las manifestaciones de Portavoces parlamentarios cualificados a lo largo de la tramitación abonaban la tesis de que la Le.Re.Su.V. asumía un modelo urbanístico, de política de suelo y de configuración del derecho de propiedad, por contraposición al que había sido tradicional en nuestro Derecho Urbanístico.

Esta asunción de un modelo liberalizador y desregulador de la propiedad del suelo venía precedida, por otro lado, de la insatisfacción mostrada en los últimos tiempos por algunos sectores de la Universidad española hacia el fruto de cuarenta años de vigencia de la concepción plasmada y desarrollada a partir de la primera Ley del Suelo española (1956).

3. Sin embargo, diversos factores apoyarían más bien la impresión de que, a lo sumo, el resultado final es una modulación del derecho de propiedad con relación al inmediatamente precedente pero no de carácter esencial.

En este sentido, es harto elocuente la asunción de postulados ideológicos vinculados a aquel modelo anterior tales como los que alumbraron al «agente urbanizador», según revela sin ambages el art. 4.3 Le.Re.Su.V.:

«En los supuestos de actuación pública, la Administración actuante promoverá, en el marco de la legislación urbanística, la participación de la iniciativa privada aunque ésta no ostente la propiedad del suelo».