Sistemas generales

Derecho Urbanístico

I. Concepto.

Los sistemas generales son considerados usualmente como dotaciones al servicio de la totalidad o de la mayor parte de la comunidad local, frente a los sistemas -o dotaciones- locales que están al servicio predominante de un «barrio» o ámbito de ejecución concreto -polígono, unidad de actuación o de ejecución-.

Por esa caracterización, tradicionalmente los sistemas generales -de comunicaciones, de espacios libres y de equipamiento comunitario (art. 25 RP)- se obtenían -los respectivos terrenos- y se costeaban a cargo de la Administración correspondiente, pero nunca a cargo de los propietarios de un ámbito concreto, aunque fuera el próximo a ellos.

La doctrina científica, primero, y la jurisprudencia de los Tribunales, más tarde, han imprimido un giro a esa concepción, relativizando la distinción entre unos sistemas y otros, partiendo de que el sentido legal de tal distinción era el de atribuir -por razones de justicia material- la carga de obtener y costear tales sistemas a quienes se beneficiaban predominantemente de ellos.

Eso significaba que podrían existir dotaciones que, en una primera aproximación, serían sistemas generales pero con relación a las cuales el principio equidistributivo -de justicia material en el reparto de cargas y beneficios- imponía su costeamiento a cargo de los propietarios de un ámbito determinado por ser los fundamental y directamente beneficiados.

Aparte de esa evolución en la caracterización jurídica de tales sistemas, la Le.Re.Su.V. de 1998 significa ya claramente la configuración como carga de los propietarios de suelo urbano no consolidado de la cesión de los terrenos afectos a sistemas generales que estén incluidos en el respectivo ámbito a efectos de su gestión.

II. Caracterización de los sistemas generales por la doctrina científica.

No son muy abundantes las monografías -artículos en revistas especializadas o capítulos en obras colectivas o individuales más genéricas, exclusivamente- relativas a los sistemas generales.

No obstante, de las mismas se derivan algunas reflexiones de utilidad a la hora de deslindar dicho concepto jurídico y de precisar su régimen legal.

En un trabajo clásico, SANZ BOIXAREU empieza recordando que el concepto de los sistemas generales en cuanto receptor de un régimen jurídico singularizado aparece con la reforma de la legislación urbanística estatal operada con la Ley de 2 de mayo de 1975, si bien, obviamente, de hecho, existía el concepto embrionario en el Derecho precedente. Sigue, después, asimilando el concepto al del Derecho positivo -rehuyendo, pues, el meramente equiparable al concepto de las infraestructuras básicas-, y lo identifica, de modo consecuente, con los diversos tipos enumerados en el art. 19 y, sobre todo, 25 RP, y destaca, en este aspecto, el esfuerzo por deslindar, frente a lo que sucedía en la legislación de 1956 en que los sistemas generales y los locales se introducían indiferenciadamente en el contenido de muchos Planes Generales, haciendo inviable -por exceso de cargas- la gestión ulterior: Apunta, así, a la clave perseguida en este aspecto por la reforma legal, facilitar esa gestión.

También aborda ya en ese trabajo pionero la cuestión de si la de los sistemas generales es una clase distinta a las tradicionales o no y, adoptando una interpretación personal del art. 26.2 RP -donde se dispone que la definición de aquéllos se formulará «sin perjuicio de» la clasificación del suelo-, llega a la conclusión de que son una clase independiente, «son independientes de la clasificación del suelo».

Repasa después la cuestión del planeamiento legitimante de su ejecución -tanto el Plan Especial como, excepcionalmente, el Plan Parcial cuando sea aconsejable su inclusión en la ordenación de los sectores, de acuerdo con el art. 31.1 RP- enfatizando que no es «una especie de opción», pues no es «indiferente» encauzar su ordenación por una vía u otra, lo cual fundamenta con apoyo en el art. 63.3 RP, donde se exige en caso de inclusión en Plan Parcial el especial análisis del régimen económico-financiero del sistema general.

Al tratar el tema de la obtención del suelo afecto a los sistemas generales -hoy, en sí mismo, ya superado-, después de recordar que la técnica tradicional es la expropiatoria y que va a seguir siendo la única (salvo la posibilidad siempre abierta del convenio) cuando el sistema se desarrolle mediante un Plan Especial independiente, pero que se añade a ella la novedosa -entonces- consistente en «la adjudicación de terrenos en sectores que tengan exceso de aprovechamiento medio», desliza, sin embargo, una reflexión que merece ser subrayada.

Habla el autor del supuesto de Municipio con sólo Normas Subsidiarias y opina que, en tal caso, la técnica de obtención será casi siempre la expropiatoria salvo que «se incluyese algún elemento de un sistema general en un Plan Parcial que por su gran extensión y por sus particulares características pudiera integrarse en su propio sistema de cesiones obligatorias», y acaba añadiendo:

«Ahora bien, en tales casos, creo que dicha infraestructura sería más bien un sistema local, más que general».

Luego, ¿estamos en presencia de un concepto sustancialista -se denomina sistema general lo que es sistema general- o de un concepto nominalista -se sujeta al régimen jurídico del sistema general lo que se denomina en el planeamiento así (sin necesidad de que, sustancialmente, lo sea)-?

La cuestión queda abierta -y eso es lo relevante, la constatación de que el Derecho positivo no la cierra-. Sobre ello, volveremos.

Este trabajo pionero concluye con el examen de esa técnica alternativa y novedosa de obtención del suelo afecto a sistemas generales y con la cuestión del coste de las obras de urbanización, donde distingue si el sistema ha requerido un previo Plan Especial -supuesto en que considera «indudable» que recae sobre la Administración actuante que tenga a su cargo dicho sistema- o si se ha incluido en un Plan Parcial -supuesto en que (también apoyándose en el art. 63.3 RP) se inclina por mantener la misma tesis.

Avanzando más en la dirección señalada por la observación que se ha destacado más arriba, GARCÍA-BELLIDO analiza poco más tarde la metodología de la obtención gratuita de los terrenos afectos a los sistemas generales -entonces la cuestión más candente en esta materia, hoy resuelta (pero no, como sabemos, la cuestión de la ejecución, por lo que sus reflexiones son útiles a nuestros efectos).

Lo más relevante, para lo que aquí importa, aparece en las primeras consideraciones que establece en su trabajo, que podríamos sintetizar en las dos siguientes:

- La distinción objetiva entre sistemas generales y locales es «difusa, ambigua o inexistente» por cuanto no se diferencian jurídicamente de modo sensible.

- La distinción entre ambos conceptos es «meramente funcional por su capacidad dotacional de servicio y radio de acción, diseño, frecuencia de uso o magnitud de la función pública prestada en relación al conjunto en que se hallan inmersos», dándose la posibilidad de que el mismo equipamiento pueda ser un sistema general en una población pequeña y un sistema local en el barrio de una ciudad.

De las anteriores consideraciones, extrae la conclusión acertadísima de que la distinción entre sistemas generales y locales es «estratégica, en cada Plan y en cada caso concreto, precisamente para conformar la estructura orgánica de la ordenación», y más adelante explica:

«La diferencia entre los sistemas generales y locales, en cuanto a que la responsabilidad o competencia de sus obras de urbanización sea municipal o de los particulares directamente afectados, es una consecuencia del rango o nivel del servicio que prestan en cada Plan concreto, no de su naturaleza intrínseca como categoría absoluta y universal. Esta característica que los diferencia constituye no una causa originaria, determinada por su naturaleza urbanística o jurídica, sino un resultado de la función que, en cada caso, están llamados a prestar».

Las tesis de GARCÍA-BELLIDO a este respecto -paralelas a una clara tendencia jurisprudencial de la que luego se hablará- pretenden ser implícitamente contradichas por PERALES en una breve alusión al tema, donde defiende la inviabilidad de la interpretación expansiva del art. 122 T.R.L.S.-1976 (definitorio de los conceptos de los costes de urbanización) sobre la base de una literalista exégesis del ciado precepto (las obras de interés para el ámbito son las de los sistemas específicos de éstos), de la que, por cierto, más tarde se aparta expresamente el Tribunal Supremo según se comprobará.

Otro trabajo relevante en esta materia se debe a GONZÁLEZ-BERENGUER, del cual, en este momento, simplemente, retendremos la constatación que comparte tácitamente con el precedente autor citado de que «hay siempre supuestos fronterizos en el terreno de la distinción entre dotaciones generales y locales, partiendo de la definición que ofrece de las primeras -«aquellas cuyo destino es atender las necesidades de la ciudad en su conjunto o, al menos, a varios sectores de la misma»- y de las segundas -«aquellas otras atribuibles al servicio de sólo un sector»-.

GRAU aporta, en su reflexión sobre el tema objeto de nuestro estudio, una interpretación expansiva del art. 59 R.G., que enumera los conceptos incluibles en los costes de urbanización en los términos tradicionales del precedente Derecho estatal, expansiva en el sentido de que, aunque sólo prevé de modo expreso la participación de los propietarios del ámbito de ejecución en el costeamiento de equipamientos externos a éste en el caso del saneamiento (letra b), cabe entenderla extensible a cualquier tipo de servicio, lo cual supone ya un paso adelante en el debate doctrinal surgido en el anterior contexto legal, tesis que reitera a propósito de su interpretación del art. 155 T.R.L.S.-1992, que también contiene esa enumeración, y donde el mismo GRAU distingue entre unas obras de interés compartido, es decir, no exclusivo de la propia unidad, en las que tienen que participar porcentualmente los propietarios de cada una, y unas obras de interés exclusivo de la propia unidad, en las que sólo sus propietarios han de asumir su coste.

Este autor, por cierto, recuerda el caso del Derecho Urbanístico catalán, donde ya en el T.R.U.C. de 1990 los sistemas generales en suelo urbano pueden ser de cesión gratuita «en base a su condición de carga urbanística», corroborando así la conciencia generalizada del legislador autonómico sobre el alcance de su competencia propia urbanística, comprensiva de la imposición de deberes adicionales con relación a los fijados en la legislación estatal, y enlaza también la problemática examinada con la viabilidad técnica y económica de la actuación -lo que contribuye a fundamentar la tesis aquí sostenida de que, en puridad, especialmente hoy, el único principio no transgredible es ése, el de la distribución equitativa de cargas y beneficios en el seno de la actuación-.

Finalmente, BALLESTEROS, en un trabajo que se centra principalmente en la cuestión de las técnicas para obtención de los respectivos terrenos, califica de «artificiosa» la distinción entre sistemas generales y locales -de la que deriva el desigual régimen jurídico de unos y otros, mantenido en el T.R.L.S.-1992, que implícitamente critica-, enlazando directamente con la reflexión de GARCÍA-BELLIDO examinada antes.

III. Los sistemas generales en la legislación estatal común.

La Le.Re.Su.V. sólo atañe al estatuto jurídico de la propiedad del suelo, en su dimensión de derechos y deberes del propietario en los diversos planos de la actividad urbanizadora y edificatoria, estatuto complementado con otras dos vertientes del mismo, la de las valoraciones del suelo (congruente con la filosofía de que en el derecho de propiedad hay unas facultades connaturales, que, por tanto, deben tener traducción en ese campo) y la de los supuestos en que procede una indemnización por la restricción de aprovechamientos ya adquiridos.

Pues bien, desde esta perspectiva, hay que interpretar la concreta enumeración de deberes del propietario del suelo urbano no consolidado que contiene, con el carácter y alcance predeterminados por la doctrina del Tribunal Constitucional, en su art. 14.2:

«2. Los propietarios de terrenos de suelo urbano que carezcan de urbanización consolidada deberán asumir los siguientes deberes:

a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo necesario para [...] y dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos.

b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya en el ámbito correspondiente, a efectos de su gestión.

c) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo correspondiente al 10 por 100 [...].

d) Proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, con anterioridad al inicio de la ejecución material del mismo.

e) Costear y, en su caso, ejecutar la urbanización.