Licencias indebidas

Derecho Urbanístico

La licencia urbanística es una de las más características muestras del acto administrativo de autorización, se trata de una autorización que permite ejercer de forma efectiva el derecho a edificar, conlleva la comprobación de la licitud de la actividad urbanística proyectada y su carácter es eminentemente preventivo.

Las posibilidades de actuación ilegal urbanística no se agotan con los actos que carezcan de licencia o que hagan caso omiso a las condiciones de ésta, sino que también caben actuaciones que se aparten de los contenidos del planeamiento y que cumplan estrictamente con la licencia otorgada. Se trata de actuaciones formalmente legales por cuanto amparadas en un título administrativo validante, aunque material o sustantivamente ilegal por facultar actuaciones manifiestamente constitutivas de infracción urbanística grave.

Las licencias se presumen válidas por su otorgamiento, pero esta validez puede ser destruida si se comprueba que tal licencia constituye un acto viciado por su discrepancia con el ordenamiento urbanístico vigente. En algunos casos, de acuerdo con la práctica administrativa, la infracción del orden urbanístico es cometida por la Administración. El paradigma es el acto de concesión ilegal de licencia, que produce diversas consecuencias según las obras realizadas a su amparo estén en curso de ejecución o totalmente terminadas.

I. Actuaciones ilegales en curso de ejecución.

Cuando las obras con licencia ilegal se encuentran en curso de ejecución, será preciso que la autoridad urbanística articule el oportuno procedimiento al objeto de depurar las situaciones irregulares. No obstante, la existencia de licencia constituye un acto declarativo de derechos para su titular y que requiere para la regularización definitiva de la situación, la destrucción previa del título jurídico que le presta cobertura, ello respondiendo al principio de eficacia de la actuación administrativa -art. 103.1 C.E.- y al principio de seguridad jurídica -art. 9.3 C.E.-. La autoridad administrativa deberá acordar la suspensión, este acuerdo es un acto administrativo que goza de la ejecutividad prevista en los artículos 11 de la ley de procedimiento administrativo, y 4.1.e de la Ley 7/85, Reguladora de las Bases de Régimen Local y que, por tanto, provoca la inmediata paralización de las obras iniciadas al amparo de la licencia que se suspende. Con ello se evita la progresión de la edificación porque el principio de eficacia de la actuación administrativa reclama las exigencias del principio de la seguridad jurídica. Pero tal sacrificio debe ser el mínimo imprescindible, y así, dado que las obras se realizan en virtud de un título legitimador, la licencia, que es un acto declarativo de derechos, la Administración ha de dar traslado de su acuerdo al órgano jurisdiccional competente para que en un proceso de especial rapidez resuelva lo procedente. Dicho traslado constituye una pretensión de anulación de la licencia formulada por un órgano administrativo y dirigida a un órgano jurisdiccional. El principio de seguridad jurídica demanda que sea la Administración la que impugna la licencia, dando lugar con ello a la iniciación de un proceso que deberá desarrollarse con rapidez.

El deber de ordenar la suspensión de los efectos de una licencia y la paralización de las obras iniciadas a su amparo requiere que su contenido constituya manifiestamente una infracción urbanística grave, es decir, que ha de ser patente y apreciable sin necesidad de consumir esfuerzos interpretativos, sino que baste el simple enfrentamiento del texto del acuerdo con la literalidad de las normas incumplidas (SS.T.S. de 6 y 27 de junio de 1990). La licencia ha de constituir una infracción urbanística grave. La doctrina y la jurisprudencia vienen siendo unánimes a la hora de entender que consiste en una de las infracciones tipificadas en el artículo 226 T.R.L.S. 92 y en el artículo 54.3 R.D.U. Es decir, la infracción ha de ser necesaria y precisamente de las normas urbanísticas relativas a parcelaciones, uso del suelo, altura, volumen y situación de las edificaciones y ocupaciones y ocupación permitida de la superficie de las parcelas.

El art. 186 T.R.L.S. 76 asigna expresamente al alcalde la facultad de suspender los efectos de la licencia y la paralización de las obras, como lo hace la generalidad de la legislación urbanística autonómica, a excepción de algunas que se refieren de modo más general a los «órganos municipales» y al «Ayuntamiento». El procedimiento puede ser incoado de oficio e incluso a instancia de parte; además, según entiende buena parte de la doctrina la suspensión no puede ser decretada de plano, sino que requiere una mínima instrucción, a fin de verificar si, en principio, se dan los requisitos legales necesarios para ello. La resolución determinará la suspensión de los efectos de la licencia u orden de ejecución y, consiguientemente, la paralización inmediata de las obras y deberá notificarse a los interesados, con indicación expresa de que se procede a su traslado al Tribunal Contencioso-administrativo a los efectos del art. 127 L.J.C.A., sirviendo así de emplazamiento, evitándose ese trámite posteriormente. La suspensión acordada está sometida a plazo: diez días para su traslado al órgano judicial contencioso correspondiente, de tal forma que transcurrido ese plazo sin trasladar la resolución suspensiva a los tribunales comporta, de forma automática, el alzamiento de la suspensión decretada.

Por otra parte, la nulidad de la licencia obligará a la restauración de la realidad física alterada, bien demoliendo lo ilegalmente construido, bien construyendo lo incorrectamente destruido, y además, en su caso, con imposición de las sanciones procedentes a los responsables (art. 57.2 Reglamento de disciplina Urbanística) e indemnización de los daños y perjuicios al interesado, en el marco del principio constitucional de responsabilidad de la Administración (art. 106.2 C.E. y arts. 139 y ss. L.R.J./P.A.C.), aplicable a los entes locales (art. 54 L.R.B.R.L.), que en materia de ordenación urbana se regula expresamente en el art. 44.2 L.S./98.

II. Actuaciones ilegales finalizadas.

Como en el caso de las obras con licencia ilegal en curso de ejecución, las actuaciones realizadas al amparo de licencia que constituyan infracción urbanística grave, pueden ser revisadas de igual forma que la revisión de cualquier acto administrativo anulable (art. 103 L.R.J.A.P. y P.A.C.), pero el motivo de fondo de la revisión vendrá determinado exclusivamente por la infracción grave y manifiesta del ordenamiento urbanístico, configurándose así un régimen peculiar de la revisión de oficio que se distingue por un único motivo de fondo susceptible de abrir las dos vías anulatorias (administrativa y jurisdiccional).

La legislación no se pronuncia con claridad sobre quien tiene la competencia para acordar la revisión, pero dado que la licencia es un acto de la Corporación Municipal, a ella le corresponde la responsabilidad de revisar sus propios actos y actuar en consecuencia, restaurando la legalidad urbanística, siempre que no hayan transcurrido cuatro años desde el acuerdo de otorgamiento de aquéllos.

El procedimiento puede iniciarse también de oficio o a instancia de parte; en todo caso, la resolución requiere que previamente se cumplimente el trámite de audiencia a los interesados y se dictamine favorablemente por el Consejo de Estado u órgano equivalente de la Comunidad autónoma (art. 102 L.R.J./P.A.C.).

El plazo para acordar la revisión es de cuatro años, a contar desde la fecha de su expedición, salvo que se trate de licencias incursas en nulidad de pleno derecho, en cuyo caso no existe límite temporal a la incoación del procedimiento.