Evaluación de impacto ambiental

Derecho Urbanístico

La evaluación de impacto ambiental es un procedimiento metodológicamente muy reciente no sólo en España, sino también a escala europea e incluso mundial. Los antecedentes más lejanos se remontan a 1969, con la aprobación por parte del Congreso de Estados Unidos de la National Environmental Policy Act (NEPA), a la que todos los especialistas consideran como punto de partida de las evaluaciones de impacto ambiental.

Evaluar el impacto ambiental de un proyecto de obra o de actividad significa analizar los posibles efectos negativos que en su realización o puesta en marcha puede tener sobre la salud o el medio ambiente, en orden a determinar la procedencia o no de su realización y, en su caso, las condiciones en las que deberá llevarse a efecto. La evaluación de impacto ambiental (E.I.A.) es, por consiguiente, una técnica que debe aplicarse a la planificación para evitar mediante medidas de corrección dañar los elementos que integran el entorno.

Esta técnica singular, que introduce la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente, se ha venido manifestando como la forma más eficaz para evitar los atentados a la naturaleza. Proporciona igualmente una mayor fiabilidad y confianza a las decisiones que deban adoptarse, al poder elegir, entre las alternativas posibles, aquella que mejor salvaguarde los intereses generales desde una perspectiva global e integrada y teniendo en cuenta todos los efectos derivados de la actividad proyectada.

Lo que se pretende es evitar en origen las perturbaciones y contaminaciones que puedan derivarse del ejercicio de ciertas actividades, más que combatir posteriormente sus efectos negativos. Para ello es preciso tener en cuenta a priori las incidencias que puedan derivarse de los procesos técnicos de planificación y de decisión, de tal manera que no se ejecute ninguna actividad que conlleve incidencias notables, sin que previamente se haya realizado un estudio evaluatorio de las mismas.

Instrumentos preventivos por excelencia para proteger el medio ambiente son las Evaluaciones de Impacto Ambiental y las Auditorías Ambientales.

En esta materia ambiental las técnicas idóneas son las de carácter cautelar, pues las correctoras y restauradoras, al margen de más costosas, son a veces también inviables o efectivas sólo a largo plazo. Por tanto, lo realmente relevante será la actuación ex ante y preventiva de las acciones contrarias a la protección ambiental y no los sistemas represivos a posteriori.

Al tener las Evaluaciones de Impacto Ambiental como objetivo evitar posibles procesos de contaminación y deterioro ambientales, se convierten en instrumentos imprescindibles de toda política ambiental preventiva. Estos instrumentos tienen por finalidad evaluar las consecuencias de una determinada acción, a fin de saber si afecta al medio ambiente y en qué sentido.

Por tanto, una adecuada política ambiental preventiva puede asegurar la regeneración y continuidad de los recursos naturales, especialmente cuando se trata de recursos, o especies, en peligro de extinción o en situación de emergencia o grave deterioro.

El principio preventivo ya es tenido en cuenta, internacionalmente, en la Declaración de la conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano celebrada en Estocolmo en 1972. Posteriormente, otras Organizaciones Internacionales y la O.N.U. preconizarán este principio preventivo y la utilización de las Evaluaciones de Impacto Ambiental: O.C.D.E., Consejo de Europa, P.N.U.M.A., O.M.S., etc. No obstante, las referencias más claras a este principio y a las Evaluaciones de Impacto, se producen en la conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio ambiente y Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en junio de 1992. Así, entre otros, el principio 17 recoge expresamente las E.I.A. como instrumento nacional al señalar: «Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente».

El principio preventivo, y su instrumento fundamental, las Evaluaciones de Impacto Ambiental, se incluye desde muy temprano en la Política Ambiental Comunitaria. La primera norma dictada sobre Evaluación de Impacto Ambiental la constituye la Directiva 85/337/C.E.E. del Consejo, de 27 de junio, modificada recientemente por la Directiva 97/11/C.E. del Consejo, de 3 de marzo de 1997.

Esta Directiva del año 85 determina su ámbito de aplicación a los proyectos públicos o privados susceptibles de producir impactos significativos sobre el medio ambiente, y establece la necesidad de que antes de proceder a su autorización, se sometan a una evaluación previa de sus efectos sobre el medio ambiente. Los proyectos que quedaban sometidos a E.I.A., en todo caso, eran los contenidos en el Anexo I de la Directiva. En cambio, los proyectos del Anexo II quedan sometidos a evaluación «cuando los estados miembros consideren que sus características lo exigen», ya que no en todos los casos tienen necesariamente repercusiones sobre el medio ambiente.

La modificación del año 97 lo que hace, entre otras cuestiones, es ampliar de manera apreciable el ámbito de aplicación, con nuevos proyectos que requieren una E.I.A. de forma obligatoria (proyectos del Anexo I) y se establecen criterios más claros para decidir si los proyectos del Anexo II deben someterse a una evaluación de sus repercusiones.

El texto que transpone la Directiva 85/337/C.E.E. al ámbito nacional es el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental, cuyo desarrollo reglamentario se efectuó mediante Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre. España aún no ha adecuado a su derecho interno, a pesar de que ya finalizó el plazo de transposición, las disposiciones de la Directiva del 97. No obstante, desde el Ministerio de Medio Ambiente se está trabajando en la elaboración de un Anteproyecto de Ley sobre la materia.

Por lo que respecta al procedimiento, el artículo 1 del Real Decreto Legislativo declara:

«Los proyectos públicos o privados, consistentes en la realización de obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendida en el anexo del presente Real Decreto Legislativo, deberán someterse a una evaluación de impacto ambiental, en la forma prevista en esta disposición, cuyos preceptos tienen el carácter de legislación básica».

Los proyectos que, de acuerdo con el Anexo del Real Decreto Legislativo, han de someterse obligatoriamente a procedimiento de evaluación son:

- Refinerías de petróleo bruto.

- Centrales térmicas.

- Instalaciones destinadas exclusivamente al almacenamiento permanente, o a eliminar definitivamente residuos radiactivos.

- Plantas siderúrgicas integrales.

- Instalaciones destinadas a la extracción de amianto.

- Instalaciones químicas integradas.

- Construcción de autopistas, autovías, líneas de ferrocarril de largo recorrido, aeropuertos con pistas de despegue y aterrizaje de una longitud mayor o igual a 2.100 metros y aeropuertos de uso particular.

- Puertos comerciales, vías navegables y puertos de navegación interior que permitan el acceso a barcos superiores a 1.350 toneladas y puertos deportivos.

- Grandes presas.

- Primeras repoblaciones forestales cuando entrañen riesgos de graves transformaciones ecológicas negativas.

- Extracción a cielo abierto de hulla, lignito y otros minerales.

De acuerdo con la Disposición Adicional 1.ª del R.D.L. y con el artículo 2 de su Reglamento de ejecución quedan excluidos del procedimiento de evaluación los proyectos relacionados con la Defensa Nacional y los aprobados específicamente por una Ley del Estado.

De manera muy resumida el procedimiento consta de las siguientes fases:

El titular del proyecto ha de presentar una memoria-resumen que incluya las principales características del proyecto; el órgano ambiental proporcionará a aquél la información entregada por otras autoridades y personas para la preparación del estudio de impacto; tanto éste como el proyecto en su conjunto se someten a un periodo de información pública de acuerdo con el procedimiento sustantivo; después de este trámite, el órgano ambiental preparará la declaración de impacto ambiental; esta declaración se remite al órgano sustantivo quien toma la decisión final sobre el proyecto, si no existe discrepancia entre ambos órganos; si ésta surge, el Consejo de Ministros resuelve la controversia.

Por consiguiente, en el procedimiento de E.I.A. intervienen:

- El titular del proyecto o promotor y se considera como tal a la persona física o jurídica que solicita una autorización relativa a un proyecto privado, como a la autoridad pública que toma la iniciativa respecto a la puesta en marcha de un proyecto.

- Y como órganos administrativos:

El órgano sustantivo, que es el órgano que, en principio, adopta la decisión final acerca del proyecto (órgano donde reside la competencia sustantiva). Sus funciones son las de dirigir y conducir todos los pasos que han de adoptarse durante el procedimiento principal y es el que concede la autorización para la ejecución del proyecto.

El órgano administrativo de medio ambiente, que es el que ha de preparar la Declaración de Impacto Ambiental.