Delegación intersubjetiva de competencias

Derecho Administrativo

Las previsiones del texto constitucional español de 1978 y las sucesivas Sentencias del Tribunal Constitucional han permitido conocer y valorar la realidad compleja del Estado y -a partir de ésta- la necesidad de crear instrumentos posibilitadores del funcionamiento normal de las relaciones entre las partes del todo, de manera que pueda concluirse, como ha afirmado MUÑOZ MACHADO en que es posible y normalmente pacífico el funcionamiento autonómico de las partes del todo, pero integradas, asimismo, todas ellas en un sistema global en el que todas quedan trabadas armónicamente.

La exposición de Motivos de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (L.P.A.) según su redacción inicial, en su Parte IV, contenía en su primer párrafo tres ideas, que se resaltaban como propias de su tiempo:

1.ª Reconocimiento de la plural realidad organizativa constitucional.

2.ª Proyección común de las distintas Administraciones sobre unos mismos destinatarios y un mismo territorio.

3.ª Previsión de necesidades de actuación:

- Acercamiento eficaz a los administrados.

- Relación fluida entre las Administraciones.

- Creación legal de un marco común que garantice la igualdad de los administrados y la certeza de éstos de una actuación administrativa homogénea.

En su segundo párrafo se concluía en que la cooperación entre Administraciones no es sólo un deber: «es la esencia del modelo de organización territorial del Estado». Permítasenos unas críticas. Esta cooperación, que parece esencial, debería predicarse de todas las Administraciones Públicas en presencia pero sólo se hacía una referencia expresa a las de mayor ámbito de competencia territorial: el Estado y las Comunidades Autónomas. El principio de lealtad constitucional obligaba a contemplar las previsiones del art. 103.1 de la Constitución Española, como referibles a los tres pilares de la organización del Estado de las Autonomías, con todas las matizaciones y límites que procedan, pero sin excluir ninguno.

En la Exposición de Motivos de la Ley 4/99, de 13 de enero, ha de reconocerse una mayor sensibilidad por la realidad institucional derivada del texto constitucional vigente. En efecto, se menciona expresamente el principio de lealtad institucional «como criterio rector que facilite la colaboración y la cooperación entre las diferentes Administraciones Públicas [...]». No se menciona, ni se excluye a ninguna de ellas. En la parte dispositiva de la Ley de modificación de la Ley 30/92 este principio se explicita en el art. 4.1. La referencia al protagonismo de las Entidades Locales en los asuntos que afecten o se refieran a sus competencias, se recoge en el art. 5.8 según el cual, el pleno del órgano de cooperación de composición multilateral, «puede acordar que la asociación de éstas de ámbito estatal con mayor implantación sea invitada a asistir a sus reuniones, con carácter permanente o según el orden del día».

El art. 9 plantea una remisión en bloque a la Ley Básica Local (LBL), de las cuestiones referentes a las relaciones de las Administraciones, General del Estado y de las Comunidades Autónomas, con las Administraciones de las Entidades Locales, aplicándose la Ley 30/92 con carácter supletorio.

La Constitución Española en su art. 150.2 distingue entre transferencia y delegación de competencias.

La transferencia supone reasignación de competencias. La delegación sólo cambia el sujeto que las ejecuta, pero no la titularidad. Según MORELL OCAÑA, la delegación implica un reparto de facultades que permite hablar de una titularidad básica y una titularidad subordinada (V. «La delegación entre Entes en el Derecho Histórico español», 1972).

La distinción esencial, pues, comporta indudables efectos jurídicos. La transferencia, al atribuir competencias nuevas, exige la aprobación de una Ley formal (art. 7.1 LBL). La delegación sólo exige un acto (eso sí, siempre que se efectúe «en los términos previstos en ésta u otras leyes» art. 12.1 LRJAP y P.A.C.).

La LBL hace caso omiso de la transferencia y sólo se ocupa de la delegación de competencias. Pero esto -que extraña a SOSA WAGNER- es lógico, pues si se produjera la transferencia, ésta que no es otra cosa que una reasignación de competencias que deberá hacerse por Ley (art. 7.1 LBL, como se ha indicado) haría que las Entidades Locales las ejercieran exactamente igual que las propias, que ya ejercían antes de la transferencia, pues las nuevas son -después de la transferencia- propias de la Entidad Local. Ciertamente, pueden existir transferencias de competencias que no operen una reasignación plena de las mismas, pues el art. 150.2 C.E. prevé que no sólo en el caso de delegación (que es lógico), sino también en los casos de transferencias, el Estado se puede reservar controles sobre las competencias estatales transferidas.

La delegación intersubjetiva del art. 27 LBL se instrumenta para que se mejore «la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana».

Sus notas más destacadas son:

- Aceptación por la Entidad Local de la delegación, con excepción del supuesto de que se imponga obligada por Ley (art. 27.3).

- Minuciosidad de previsión de medidas de control (art. 27.2).

Objetivamente, la delegación se considera que opera respecto del «ejercicio de competencias en materias que afecten a sus intereses propios» (art. 27.1). La previsión de medios para desempeñar la delegación sólo se hace expresamente en los casos de delegaciones impuestas. También el Texto Refundido, art. 68.1 TR/86, prevé, incluso, la delegación «a petición de las Entidades Locales interesadas». También en estos casos, «El acuerdo preverá la oportuna dotación económica con cargo a los Presupuestos del Estado o de las Comunidades Autónomas».

Subjetivamente se puede distinguir entre:

- Delegados, que pueden ser Municipios (art. 27) o Provincias (art. 37). Las Leyes de las Comunidades Autónomas pueden prever la delegación en Mancomunidades (Vd. Ley Murciana de 7 de octubre de 1983 sobre Descentralización Territorial y Colaboración de la Comunidad Autónoma y las Entidades Locales).

- Delegantes, que pueden ser el Estado, las Comunidades Autónomas u otras Entidades Locales (art. 27.1). Recuérdese el art. 106.3 LBL que prevé las delegaciones en materia de gestión, recaudación e inspección de tributos propios que pueden hacer las Entidades Locales en favor de otras Entidades Locales y las Comunidades Autónomas y las fórmulas de colaboración con Entidades Locales, con las Comunidades Autónomas o el Estado, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado.

El régimen jurídico que regirá el ejercicio de competencias delegadas es el propio de la entidad delegante (art. 27.4). El art. 37 se remite al art. 27. El delegante resuelve los recursos administrativos contra los actos locales dictados en ejecución de una competencia delegada, en aplicación de lo dispuesto con carácter general en el art. 13.2.c LRJAP y P.A.C. La posibilidad de resolver recursos de reposición, por el órgano delegado, que se prevé en el art. 115.c ROF, ha quedado derogada por la terminante y general previsión del art. 13.2.c LRJ y P.A.C., citado en el texto.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta la realidad que significa la Sentencia del Tribunal Constitucional 9/85, de 28 de enero, que versó sobre un tema de conflicto de competencias entre la Generalitat de Cataluña y el Gobierno de la Nación. Según su Fundamento Jurídico 3.º:

«El régimen jurídico al que quedan sometidas las materias y funciones delegadas será, en principio, el establecido por el ordenamiento propio de la Administración o ente público que ha recibido la delegación, de lo que se desprende que la delegación de competencias de un ente público a otro conlleva para este último, la de conocer los recursos administrativos frente a los actos dictados en ejercicio de la misma».

Debe tenerse en cuenta, por ello, que la figura jurídica tradicional de la delegación ha sufrido también la influencia de ideas como:

- La citada de que los actos dictados por delegación no se consideran dictados por el delegante (de contrario, art. 13.4 LRJAP y P.A.C.), sino bajo la exclusiva responsabilidad del delegado (Sentencia citada TC 9/85, de 28 de enero).

- La posibilidad de la subdelegación (art. 8.1 Ley del Proceso Autonómico, 12/83 de 14 de octubre, (L.P.A.) que permite la delegación en favor de las Diputaciones Provinciales, por parte de las Comunidades Autónomas, de competencias que éstas tengan delegadas por el Estado). El actual 13.5 LRJAP y P.A.C., prevé también la posibilidad de delegar la delegación en el caso de «autorización expresa de una Ley».

- La exigencia -sin virtualidad ya, porque la L.P.A. 12/83, no tiene carácter Orgánico y Armonizador- de que las delegaciones de competencias de las Comunidades Autónomas en las Diputaciones Provinciales sean «para todas las Diputaciones Provinciales» (art. 5.1). En efecto, ya que la Ley de 1 de junio de 1983 (por cierto, anterior a la L.P.A.) de Organización Territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía, afirma en su art. 17 que esta previsión se respetará «siempre que lo permita la naturaleza del servicio».