Término municipal

Derecho Administrativo Local

Es definido legalmente como «el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias» (art. 12.1 L.B.L.).

El conjunto de términos municipales constituye el territorio nacional. Aunque los términos municipales son subdivisión de las provincias, es de hacer notar que en nuestro régimen local se concibe este proceso a la inversa: las provincias son agrupaciones territoriales de municipios.

La L.B.L., en su art. 13, regula la problemática de la creación, suspensión y alteración de los municipios por legislación de las C.A., si bien por el carácter básico del precepto, se limita a referencias genéricas sobre competencia, procedimiento, y presupuestos para la creación de nuevos municipios. El Estado sólo conserva la competencia de fomentar la política de fusión de municipios.

Alteraciones de términos municipales: 13-22.2.b-47.2.a y c, T.R.: 3 al 10, R.P.: 2 al 16.

Ambito de aplicación de las ordenanzas fiscales: 107.2.

Cambios de denominación de municipios, 14.1-22.2.b-47.2.d-T.R.: 11; R.P.: 26-29-30.

Creación de municipios: 13-22.2.b-47.2.a; T.R.: S-6;

Denominación de los municipios: 14-2-22-2.b, 47.2.d T.R.: 11, R.P.: 26 a 28.

Elemento del municipio: 11.2; R.P.: 1.

Supresión de municipios: 13-22.2.b; 47.2.a; T.R.: 3.1.a-4-S: R.P.: 2-4-5.

Término municipal: 12.1; R.P.: 1

Concepto y evolución.

Se puede afirmar -y es pacífica la afirmación- que el Municipio es una Entidad territorial (V. artículo 3 Ley 7/85). formando parte de aquellas en las que el territorio constituye un elemento integrante de las mismas, mientras que las institucionales son aquellas que no están constituidas por un territorio. Esta distinción, criticada por ALEJANDRO NIETO (V. RAP núm. 69-1971, «Entes territoriales y no territoriales», págs. 29-41), merece de BOQUERA (V. Derecho Administrativo. IEAL, 1983, págs. 198 y 199) la opinión de que lo que realmente ocurre es que en las personas territoriales los individuos, por el sólo hecho de estar adscritos a un determinado territorio, forman parte de la colectividad que constituye su sustrato.

ENTRENA CUESTA (V. Curso de Derecho Administrativo. Tecnos, 1983, págs. 209 y 210) considera que el término municipal (así como la población), más que elemento del Municipio, es un auténtico presupuesto para que el Municipio pueda constituirse. En cuanto elemento, no puede subsistir un Municipio sin su propia base física que es el término y hasta tal punto es integrante de su propia esencia, que cuando un Municipio aumenta o disminuye su territorio «no disminuye en lo que tiene, sino en lo que es»

Tiene el término municipal una función claramente delimitadora y en este sentido es en el que se puede decir que es el territorio sobre el que el Municipio ejerce sus funciones peculiares, constituye su ámbito espacial (V. Luis Morell, Apuntes de clase, pág. 114).

A pesar del carácter que, por su propia naturaleza, tiene el territorio de estable, precisamente es el territorio, además del presupuesto al que nos hemos referido, lo que va a servir como más visible referencia material del cambio del ámbito competencial que el legislador atribuye a la institución municipal. Y así, es el término el que va a sufrir las presiones para verse modificado, según sean mayores o menores las competencias asignadas al Municipio. Piénsese también que el asentamiento estable de las comunidades humanas varía según la hostilidad o benignidad de su sustrato territorial y de las posibilidades de cumplir sobre el mismo las finalidades que permitan a dichas Comunidades «permanecer» como tales y en el mismo lugar. En resumen, el territorio (término municipal, a nuestros efectos) también es un elemento vivo, no sólo físico, que determina diferentes cometidos en función de su radical inseparabilidad de la población municipal. Piénsese en que una playa mediterránea española -la misma- pasó de ser objeto de consideración como lugar peligroso para vivir (miedo a los turcos) a ser el más deseado lugar para ser habitado. Incluso los cambios de costumbres de los hombres en el umbral de la civilización del ocio hace deseables como lugares para el asentamiento humano a lugares tan naturalmente hostiles como las mayores alturas montañosas.

En cualquier caso, sea cual sea la razón para el asentamiento humano, sólo se puede hablar de términos municipales cuando estamos en presencia de territorios que soportan comunidades humanas con conciencia de su propia identidad, que habitan dichos territorios con carácter estable.

Por ello no consideramos término municipal -y por ende- no se habla de Municipio cuando una tribu nómada «pasa» por un territorio, y precisamente porque no se «establece» en él.

Por eso, ALEJANDRO NIETO (V. «entes territoriales y no territoriales», cit) insiste en que no es el territorio, sino la población, el verdadero sustrato de los llamados entes territoriales.

No obstante, es preciso reconocer que la clásica posición del territorio como elemento constitutivo de los entes territoriales se ha visto reforzada por la opinión doctrinal de autores como J. A. GARCÍA TREVIJANO Fos (V. «Tratado de Derecho Administrativo», t. II. 2.ª ed. Derecho Privado Ed., págs. 344 y 345) o GARRIDO FALLA, (V. «Tratado de Derecho Administrativo» I, vol. I. IEP. Madrid, 1973, pág. 345), así como por sentencias como la 99/86, del 11 de julio, del Tribunal Constitucional, que al pronunciarse sobre el conflicto entre la Comunidad Autónoma de Castilla y León y la del País Vasco ha llegado a «sacralizar» (V. «El territorio de las Corporaciones locales: configuración y límites», por PEDRO LARUMBE BIURRUM, en la obra colectiva dirigida por SANTIAGO MUÑOZ MACHADO «Tratado de Derecho Municipal» pág. 1130. Puede verse sobre el mismo tema otro trabajo de LARUMBE BIURRUM en RVAP núm. 15 de 1986 págs. 135 a 179) el territorio, o -al menos- considerar prioritario este elemento sobre el de la población y su voluntad. (En este sentido se pueden ver especialmente los Fundamentos Jurídicos 4.º y 5.º de la sentencia citada.).

Esta relevancia del territorio como elemento «esencial» (así se refiere a él la sentencia T.S. de 9 de mayo de 1957) del Municipio puede ser también el determinante de que las alteraciones del mapa Municipal hayan sido siempre modestamente puntuales, sin que se haya acometido hasta ahora ninguna reforma sustancial que podría, por ejemplo, terminar con o paliar significativamente la realidad de ese 86,3 por 100 de pequeños Municipios españoles que son pequeños, no por su término, sino por su población. En efecto, se denominan en España y fuera de ella pequeños Municipios a aquellos que son pequeños en población (menos de 5.000 habitantes) no en extensión. Como afirma PARADA VÁZQUEZ (V. Derecho Administrativo, organización y empleo público, pág. 135), la Ley 7/85, del 2 de abril, es tributaria de la concepción naturalista del Municipio y de la intangibilidad de su número y extensión.

En nuestra opinión, debe reconocerse que cualquiera que sea el concepto que del término municipal se tenga, parece prudente la previsión legal constante en nuestra patria, según la cual se exige un quórum reforzado (2/3) para la adopción de acuerdos relativos a creación y supresión de Municipios, alteración de términos municipales (art. 47.2.a Ley 7/85) o para la aprobación de la delimitación del término municipal (art. 47.2.c) Ley 7/85). La razón es obvia, la seguridad jurídica padecería si los términos municipales estuvieran continuamente modificándose con normas generalmente facilitadoras, que harían muy difícil conocer en un momento dado el mapa municipal español.