Revisión de planes de ordenación urbanística

Derecho Urbanístico

Por revisión de planes de ordenación urbanística se entiende una alteración sustancial de los mismos que en la mayoría de los casos implica la formulación de un nuevo plan que sustituye al antiguo. Se distingue en principio de la modificación en que ésta no produce nunca la sustitución de un plan por otro y afecta a aspectos parciales del mismo, su diferenciación se hace más difusa en tanto en cuanto la modificación afecte a elementos fundamentales o de especial importancia del plan, o cuando mediante sucesivas modificaciones del mismo este llegue totalmente a desvirtuarse conforme a sus planteamientos primitivos.

El concepto de revisión contenido en la legislación estatal opta por definir ésta desde el punto de vista de la importancia de la alteración del plan pero sin llegar a exigir que la misma deba conllevar forzosamente la sustitución total del vigente hasta el momento.

Así el artículo 154.3 del Reglamento de Planeamiento (en el mismo sentido que el 126.4 de L.S./92) dice:

«Se entiende por revisión del planeamiento general la adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, motivada por la elección de un modelo territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico, que incidan sustancialmente sobre la ordenación, o por el agotamiento de su capacidad. La revisión podrá determinar la sustitución del planeamiento existente».

Esta regulación de lo que deba ser la revisión del planeamiento y su procedimiento que regula la legislación estatal -Ley del Suelo de 1976, Reglamento de Planeamiento, artículos de la Ley del Suelo vigentes tras la S.T.C. 61/97 y la Ley del Suelo del 98-, tiene hoy carácter supletorio respecto de la normativa de las Comunidades Autónomas, por lo que habrá que acudir a la respectiva legislación de cada una de ellas para saber que se entiende por revisión. Del examen de la misma podemos clasificar los distintos conceptos de revisión en cuatro clases:

1. La revisión consiste en una alteración sustancial del modelo del plan que no lleva necesariamente a la sustitución del planeamiento anterior, aunque en la mayoría de los casos se sustituya.

Es el modelo estatal. Dentro del mismo podemos incluir el Decreto-Legislativo 1/1990, de 12 de julio, Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia urbanística de Cataluña, la Ley 9/1995, de 28 de marzo de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid, la ley 1/97 de 24 de marzo del suelo de Galicia, la ley 5/99 de 25 de marzo de la Rioja y la Ley 2/98 de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha que en su artículo 40.1 establece. «La reconsideración total de la ordenación establecida por los instrumentos de planeamiento de ordenación territorial y urbanística o de los elementos fundamentales del modelo o solución a que responda aquella ordenación y, en todo caso, de la ordenación estructural de los Planes de Ordenación Municipal, da lugar y requiere la revisión de dichos instrumentos».

2. La revisión consiste siempre en la sustitución del planeamiento anterior por otro nuevo, fundamentado precisamente en la importancia de los cambios que se proponen.

Así la Ley Foral de Navarra 10/1994, de ordenación del territorio en su artículo 125 dice que «la revisión determinará la sustitución del planeamiento revisado por el nuevo». El artículo 57 de la Ley 5/99 de 8 de abril de Urbanismo de Castilla y León establece: «Se entiende por Revisión del Plan General de Ordenación Urbana o las Normas Urbanísticas Municipales la total reconsideración de la ordenación general en ellos establecida. Su aprobación definitiva producirá la sustitución del instrumento revisado. En cuanto a determinaciones y procedimiento, se ajustará a lo dispuesto en los artículos anteriores para los propios Plan General o Normas».

3. La revisión es la modificación de determinados elementos del planeamiento de especial importancia que vienen definidos expresamente por la ley.

La ley 9/99 de 13 de mayo de ordenación del Territorio de Canarias en su artículo 46 dice:

«1. Se entiende por revisión de un instrumento de ordenación la reconsideración de su contenido por alguno de los siguientes motivos:

El cumplimiento de las condiciones previstas por el propio instrumento a tal fin y, en particular, el agotamiento del aprovechamiento asignado al suelo urbanizable diferido.

La modificación del modelo territorial establecido, cuando queden afectados los elementos básicos de la ordenación territorial o de la estructura urbanística prevista en el instrumento a revisar.

La alteración de cualquiera de los elementos de la ordenación estructural, cuando se trate de Planes Generales.

Cuando se pretenda la reclasificación de suelos rústicos como urbanizables».

También podemos incluir dentro de este modelo al concepto de revisión del art. 26 de la Ley 1/1994, de 11 de enero del territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

4. No existe distinción conceptual entre revisión y modificación.

La Ley Reguladora de la Actividad Urbanística, ley 6/1994 de 15 de noviembre de la Comunidad Valenciana, tiene un artículo 55, cuyo nombre es «Revisiones y modificaciones de los Planes», que establece:

«1. El cambio o sustitución de determinaciones en los Planes y Programas exige cumplir el mismo procedimiento legal previsto para su aprobación».

Debemos destacar no obstante que la distinción conceptual entre lo que sea revisión y modificación pierde importancia si se tiene en cuenta que el procedimiento para realizar ambas es el mismo, tanto en la legislación estatal como en la autonómica, remitiéndose al de la formulación de los planes, con alguna especialidad en el ordenamiento autonómico o estatal en determinadas modificaciones, sobre todo las que afecten a espacios libres o zonas verdes o aumenten la intensidad de uso. Por ello independientemente de la calificación jurídica que tenga la alteración del plan, su importancia y entidad vendrá definida por el contenido real de la misma.

En otro orden de cosas, los artículos 41, 42 y 44 de la Ley Estatal 6/1998, de 13 de abril sobre régimen del suelo y valoraciones dice que la modificación o revisión del planeamiento dará derecho a indemnización por reducción de aprovechamiento, si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para su ejecución o transcurridos aquellos si no se hubiera ejecutado el plan por causas imputables a la Administración.

Si el interesado hubiese obtenido licencia, pero aun no hubiera comenzado la edificación, se declarará extinguida, con audiencia del interesado, y en dicho expediente se fijará la indemnización por reducción del aprovechamiento y los perjuicios que se acrediten.

Si la edificación ya se hubiese iniciado, la Administración podrá modificar o revocar la licencia, fijándose la indemnización de acuerdo con lo establecido arriba.

También son indemnizables los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizador, dentro de los plazos establecidos al efecto, que resulten inservibles como consecuencia de un cambio de planeamiento o por acordarse la expropiación.