Función pública y otros tipos de personal

Derecho de las Comunidades Europeas

El vínculo jurídico que liga a las organizaciones internacionales clásicas con el personal a su servicio es de carácter contractual. Se trata de un modelo de función pública abierta que persigue la máxima flexibilidad sacrificando la estabilidad en el empleo y que encuentra en los derechos adquiridos un límite importante a la autoridad de la organización sobre su personal. Ahora bien, una organización internacional de integración es algo muy diferente de las organizaciones internacionales conocidas hasta entonces. Desde un primer momento quedó claro que la U.E. necesitaba un personal más comprometido con sus objetivos y sujeto a los cambios que la organización considerase convenientes para la mejor consecución del interés comunitario. Resultaba más adecuado, por tanto, un modelo de función pública cerrada que se connota por la naturaleza estatutaria del régimen jurídico y por el sistema de carrera.

En un primer momento se aprobaron estatutos distintos para las tres comunidades. El art. 24.1 del Tratado de fusión de los ejecutivos comunitarios de 8 de abril de 1965 estableció que los funcionarios y el resto de los agentes de las tres comunidades pasarán a formar parte de una administración única de las Comunidades Europeas e introdujo una modificación en el art. 283 (a. art. 212 T.C.E.) conforme a la cual el Consejo, a propuesta de la Comisión y previa consulta a las demás Instituciones interesadas, establecerá, por mayoría cualificada, el estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas y el régimen aplicable a los otros agentes de dichas Comunidades. Poco después se aprueba el Reglamento 259/68 del 29/2/68 que todavía hoy, si bien que con más de un centenar de reformas (la última de ellas, cuando se escribe esta voz, es la aprobada por Reglamento 628/2000 del Consejo, de 20 de marzo de 2000), recoge la normativa única aplicable en la materia.

Esta disciplina se ajusta en mucha medida a la tradición de función pública de los Estados miembros. Así el acceso se produce a través de un concurso que se resuelve en virtud de los principios de mérito y capacidad. La condición de funcionario se prolonga hasta la edad de jubilación salvo que se pierda voluntariamente o por sanción. Los funcionarios públicos se integran en categorías de acuerdo a la titulación exigida para acceder y dentro de ellas se dividen en carreras (que son grupos de niveles), en niveles y en varios escalones dentro de cada nivel. El avance de un escalón a otro, de un nivel a otro, de una carrera a otra, de una categoría a otra se produce por antigüedad, méritos o concurso según el caso. La retribución se compone de un sueldo que va ligado al escalón que se ocupa, de unos complementos por familia, por hijos, por estudios de los hijos y, eventualmente por expatriación (trabajar lejos de su país de origen), de indemnizaciones varias. No llega, sin embargo, a equipararse por completo al modelo de función pública habitual en los Estados miembros. Se diferencia sobre todo por el régimen peculiar de los funcionarios de mayor nivel y por la importancia que tienen en la práctica las cuotas nacionales.

Ahora bien, no todo el personal al servicio de la U.E. se ajusta a este modelo. En efecto, la U.E. es un fenómeno de integración en continuo cambio y por ello necesita disponer, además de personal estable, otro tipo de personal regido conforme a fórmulas más flexibles. Como ya dijimos antes, en el art. 283 (a. art. 212 T.C.E.) se hace referencia al régimen aplicable a los otros agentes de dichas Comunidades, que se aprobó también en virtud del Reglamento 259/68 del 29/2/68. Esta norma prevé varios tipos de agentes. Los más importantes son los denominados agentes temporales que pueden desempeñar las mismas tareas que los funcionarios, pero con duración limitada. Están ligados a través de un contrato que fija las condiciones de su relación de empleo, siendo de aplicación supletoria el Estatuto de los funcionarios. Los otros agentes se denominan agentes auxiliares, agentes locales y consejeros especiales.

Esta necesidad de las Instituciones comunitarias de disponer de personal conforme a vínculos flexibles ha superado las previsiones del legislador comunitario surgiendo figuras no previstas en la normativa sobre el personal al servicio de aquéllas, que se agrupan bajo la expresión «personal exterior». Ha sido la asunción por la U.E. de nuevas políticas y la correlativa insuficiencia de las previsiones presupuestarias consignadas en los créditos de funcionamiento para personal la que ha obligado a contratarlo con cargo a los créditos operativos (los previstos para el desarrollo de las políticas). Este personal es muy variopinto y, en consecuencia, está sujeto a normas diferentes entre sí. Lo único que es aplicable a todos es el Código de Buena Conducta del Personal Exterior adoptado por la Comisión con fecha de 5 de octubre de1994 (Doc. SEC [94] 1573 final).

Otro tipo de personal son los funcionarios nacionales que temporalmente y en comisión de servicios se ponen al servicio de las Instituciones comunitarias. El objetivo es que las técnicas de la Administración nacional se tengan en cuenta en los modos de hacer de la Administración comunitaria y, viceversa, que los funcionarios nacionales se habitúen a éstos. Este personal lo sigue siendo de la Administración nacional y recibe su remuneración de ella.

Junto a las Instituciones comunitarias, en la U.E. hay una larga serie de organismos con personalidad jurídica propia que también necesitan medios personales para funcionar. Cada una de ellas tiene una normativa propia en la materia, que tan pronto incluye soluciones similares a las contenidas en el Reglamento 259/68 del 29/2/68 (como las agencias europeas constituidas en los años 90) como planteamientos propios (como el Banco Central Europeo; véase art. 36 Estatuto B.C.E., arts. 11 y 21 Reglamento interno B.C.E.).

Finalmente, señalar la existencia de un Protocolo, el núm. 7 de los anejos al T.U.E., por el que se modifica el Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de las Comunidades Europeas anejo a los Tratados originarios.