Cooperación reforzada

Derecho de las Comunidades Europeas

El Tratado de Amsterdam, firmado el 2 de octubre de 1997, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, y determinados Actos conexos, introduce el régimen de «cooperación reforzada» o «cooperación más estrecha» en virtud del cual se permite que, en ámbitos determinados, se establezcan normas aplicables únicamente a una parte de los Estados miembros y no a todos ellos.

En el Consejo Europeo de Turín, de 29 de marzo de 1996, los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea solicitaron a la Conferencia Intergubernamental que estudiara la posibilidad de introducir «normas de carácter general o bien en ámbitos específicos», para permitir que un determinado número de Estados miembros pudiera desarrollar una «cooperación más estrecha» que al mismo tiempo preservase el acervo comunitario. Con anterioridad, la Declaración conjunta franco-alemana (Kohl-Chirac), de 7 de diciembre de 1995, ya había apuntado la necesidad de aceptar un ritmo diferenciado de integración, considerando la posibilidad de «introducir en el Tratado una cláusula general que permita a los Estados que tengan la voluntad y la capacidad correspondientes, desarrollar entre ellos cooperaciones reforzadas, en el marco institucional único de la Unión».

Finalmente, el 14 de mayo de 1997, la Presidencia neerlandesa presentó un documento oficioso (SN 600/97 [C-101]), denominado Houthem, por el que aceptó la inclusión en el Tratado de la Unión Europea tanto de cláusulas generales de flexibilidad, como de cláusulas específicas del T.C.E., de la PESC y de la CIJ.

El Tratado de Amsterdam recoge las anteriores iniciativas, diferenciando entre (i) aquellos principios y normas generales aplicables a toda forma de «cooperación estrecha» (arts. K.15, K.16 y K.17 del nuevo Título VI. bis del T.U.E.), y (ii) aquellas normas aplicables a la cooperación estrecha en ámbitos específicos.

Las disposiciones generales aplicables al régimen de cooperación reforzada establecen expresamente que este sistema no sea de obligatoria utilización por parte de los Estados miembros, sino que éstos pueden acordarlo entre sí, sometiéndose a los procedimientos y controles previstos por los Tratados. Asimismo, el art. K.15 delimita las condiciones básicas que debe cumplir la cooperación reforzada para que los Estados miembros puedan acogerse a ella, a saber:

- impulsar los objetivos de la Unión y proteger y servir sus intereses;

- respetar los principios contenidos en los Tratados y el marco institucional único de la Unión;

- privilegiar otros procedimientos comunitarios;

- implicar al menos, una mayoría de Estados miembros;

- no afectar al acervo comunitario, a medidas adoptadas en virtud de los Tratados o a los intereses, competencias, derechos y obligaciones de los Estados miembros no participantes;

- estar abierta a todos los Estados miembros que no participen desde un principio en ella;

- cumplir los criterios adicionales específicos previstos en el art. 5A del Tratado C.E. y en el art. K.12 del T.U.E.

Los nuevos arts. K.16 y K.17 del T.U.E. abordan cuestiones de carácter procedimental (adopción de decisiones, deberes de información), dejando el desarrollo sustantivo al bloque de disposiciones específicas que regulan la «cooperación reforzada».

Las normas aplicables a la cooperación estrecha en ámbitos específicos se dividen en tres grupos: a) cooperación más estrecha en el marco del Tratado C.E. (art. 5.A Tratado C.E.), b) cooperación más estrecha en el marco del Título VI (art. K.12 T.U.E.), y c) cooperación más estrecha de conformidad con el Protocolo por el que se integra el acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea.

El art. 5.A.1 del Tratado C.E. limita el ámbito de acción de la cooperación reforzada, excluyendo del régimen los supuestos que a continuación se detallan: ámbitos en los que la Comunidad tenga atribuida una competencia exclusiva; políticas, acciones o programas comunitarios; cuando se discrimine o se restrinja el comercio entre los Estados miembros o se falsee la competencia; cuando afecte a la ciudadanía de la Unión. El resto de apartados del art. 5.A regulan cuestiones procedimentales. La cooperación reforzada se inicia cuando los Estados miembros interesados presentan una solicitud a la Comisión C.E., pudiendo ésta presentar una propuesta al Consejo. Contra esta decisión cabe interposición de recurso de nulidad. Finalmente, el Consejo es el órgano facultado para otorgar la autorización, por mayoría cualificada, tras haber consultado al Parlamento Europeo y haber recibido la propuesta de la Comisión.