Decreto legge

La peculiarità strutturale del decreto legge emerge a pieno dallo stesso nome composito dell’istituto: atto di un organo dell’esecutivo (decreto) che assume la forza di un atto normativo primario (legge). Si tratta quindi, già a livello logico, di una ipotesi eccezionale, di una eccezionale attribuzione di potestà normativa con valore primario ad un organo esecutivo, che va a rompere la tradizionale divisione dei poteri tra gli organi dello Stato, per far fronte ad ipotesi extra ordinem. Questa rottura è tuttavia precaria, in quanto il decreto legge perde i propri effetti (a seconda dei diversi ordinamenti ex nunc o ex tunc) laddove non venga convalidato entro un tempo prestabilito dagli organi parlamentari. Il decreto legge nasce come atto eccezionale correlato ad ipotesi di straordinarietà , di necessità , di urgenza (temporale o meno: es. decreti catenaccio in materia fiscale, interventi per calamità naturali o per il mantenimento dell’ordine pubblico) in cui non poteva essere l’organo legislativo ad intervenire tempestivamente. Tuttavia ha molto spesso assunto il carattere di strumento politico nelle mani del Governo ed è stato generalmente sottoposto solo a controlli di organi politici (assemblee parlamentari), per cui di frequente si sono verificati quelli che si è soliti definire come abusi della decretazione d’urgenza. Conscia delle precedenti degenerazioni, l’Assemblea costituente, dopo un serrato dibattito, scelse di disciplinare puntualmente il decreto legge, circondandolo di freni e limitazioni. Così l’art. 77 Cost., pur non utilizzando espressamente il sintagma decreto legge, ammette che quando, in casi straordinari di necessità e d’urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità , provvedimenti provvisori con forza di legge deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni. Oltre alla responsabilità governativa ed alla immediata convocazione delle Camere, il Costituente pensò di contenere l’istituto anche mediante il conferimento di un’efficacia precaria a tali decreti che perdono efficacia sin dall’inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Si tratta quindi di una fonte provvisoriamente dotata di forza e valore di legge, che il Governo, e più precisamente il Consiglio dei ministri, può adottare solo alla ricorrenza dei presupposti delineati dalla clausola generale contenuta nella Carta fondamentale (casi straordinari di necessità ed urgenza). Malgrado qualche perplessità , anche al governo dimissionario o in attesa di fiducia è stata riconosciuta la potestà di emanare d.l., mentre si è esclusa l’ammissibilità di d.l. regionali. Se il decreto legge non viene convertito in legge entro sessanta giorni perde efficacia fin dall’inizio e solo le Camere possono regolare con legge i rapporti giuridici sorti medio tempore. Fin dall’inizio, malgrado diverse opinioni contrarie, la prassi parlamentare ha ammesso la possibilità di emendamenti, cioè di modificazioni al testo del decreto legge in sede di conversione, che entrano in vigore, ai sensi del comma 5o dell’art. 15 l. n. 400 del 1988, che ha posto fine a diverse incertezze, il giorno successivo alla pubblicazione della legge di conversione, salvo quest’ultima disponga diversamente. Il dibattito dei costituzionalisti si è incentrato soprattutto sulla individuazione dei limiti oggettivi dell’istituto, specie in relazione al carattere provvedimentale ed alla forza di legge ordinaria riconosciuti a tale atto in Costituzione. Sul punto è intervenuto da ultimo l’art. 15 della l. n. 400 del 1988 che anche se con scarsi risultati concreti, in ragione soprattutto della natura non costituzionale di questa legge ha esplicitamente escluso che i d.l. possano incidere in alcune materie (delega legislativa, materie coperte dalla c.d. riserva di assemblea) ed ha vietato che i d.l. possano regolare i rapporti giuridici sorti sulla base di decreti non convertiti, rinnovare le disposizioni di decreti di cui sia stata negata la conversione con voto di una delle due camere e ripristinare l’efficacia di disposizioni annullate dalla Corte Costituzionale per vizi non attinenti al procedimento.

impugnabilità innanzi alla Corte Costituzionale del decreto legge: la possibilità per la Corte di sindacare i d.l., atti rientranti senz’altro in quelli che l’art. 134 Cost. ammette al suo giudizio, ha trovato una forte limitazione della stessa giurisprudenza costituzionale. Di là dai rari casi in cui il decreto legge è stato sindacato dalla Corte nel breve periodo di efficacia provvisoria (sentt. nn. 184/74, 225/92 e soprattutto 302/88, in cui si afferma l’incostituzionalità della ripetuta reiterazione), dopo la conversione la Consulta si è sempre rifiutata di sindacare autonomamente il decreto, specie sotto il profilo dei presupposti, ritenendone assorbiti gli eventuali vizi propri dalla legge di conversione, che è stata configurata come novazione della fonte piuttosto che come sanatoria dell’atto governativo (cfr. sentt. nn. 108/86, 243/87, 1033/88, 1060/88, 263/94 e ordd. 808/88, 810/88, 1035/88). Solo da ultimo è possibile cogliere i segnali di un ripensamento della Corte sul punto che, sia pure come obiter dictum, ha riconosciuto (in via teorica) la sindacabilità dei d.l., anche dopo la conversione, in caso di evidente mancanza dei presupposti (sent. n. 29/95).

uso e abuso del decreto legge: nei primi anni di vita dell’ordinamento repubblicano, lo strumento del decreto legge è stato usato in maniera moderata. Ev a partire dalla fine degli anni ’60 che, grazie anche alle condiscendenti elaborazioni dei costituzionalisti, la decretazione d’urgenza comincia progressivamente ad incrementarsi, mediante una interpretazione sempre più estensiva dei presupposti costituzionali. Mediante distorsioni quali la reiterazione, consistente nella riemanazione del decreto, in caso di mancata conversione o, a volte, anche di rifiuto di conversione, l’adozione di decreti omnibus, la facilità di inserire emendamenti in sede di conversione, il fenomeno ha assunto dimensioni sempre più massicce fino ad arrivare, a partire dall’XI legislatura, addirittura a superare la produzione legislativa ordinaria (si consideri che nel biennio 1992 – 1994 si sono avuti 490 – €“ e 311 l. ordinarie). A fronte degli abusi della decretazione d’urgenza, vani sono risultati i tentativi di limitazione dell’istituto, concretatisi soprattutto in una modificazione dei regolamenti parlamentari (1981) per la creazione di un autonomo subdecreto leggeprocedimento di verifica dei presupposti costituzionali dell’atto, in qualche sporadico rifiuto di emanazione da parte del Presidente della Repubblica e nella fissazione dei limiti, del tutto disattesi nella prassi, contenuti dall’art. 15 della l. n. 400 del 1988. Così la dottrina più recente non ha potuto fare a meno di rilevare come ormai, in relazione anche ad una modificazione della forma di governo, sia mutata la natura stessa dei decreti governativi di urgenza, che, meri atti di iniziativa legislativa rinforzata, sono divenuti il principale strumento di produzione normativa,