Obra pública

Derecho Administrativo

Concepto.

La noción jurídica de obra pública en el art. 1.1 de la Ley de 13 de abril de 1877 (vigente en lo que no se oponga al orden constitucional) que a ellas se refiera conceptuándolas como «las que sean de general uso y aprovechamiento y las construcciones, que se hallen a cargo del Estado, de las provincias y de los pueblos», (hoy debemos entender «a cargo de la Administración general del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las entidades que componen la Administración local»). Se deduce que se entiende por obras públicas aquellas construcciones que sean promovidas por un organismo administrativo, con el fin inmediato de satisfacer una necesidad pública. Esa teleología última, su destino al general uso o aprovechamiento, determina que de las mismas se predique una naturaleza demanial, erigiéndose en muestra señera del dominio público artificial.

No obstante, aunque el precepto transcrito se centra en la vertiente estática de la obra pública, esto es, entendiéndola como un resultado afecto a un uso público, no se puede descuidar el aspecto dinámico que las mismas encierran, y que permite concebirlas como el conjunto de operaciones o actividades promovidas por los poderes públicos que dan lugar al resultado, en sí mismo, considerado. Actividades que pueden ser de muy diversa índole, así: construcción, demolición, sondeos, dragados, etc., en las que el punto de referencia clave está constituido por la finalidad pública perseguida con su realización. Toda obra pública, entendida como actividad, recae sobre un bien demanial o tiene como resultado un bien que pasa a integrar dicha categoría.

Elementos caracterizadores.

- Elemento subjetivo. La obra pública ha de encontrarse en el ámbito competencial de una Administración, que ha de encargarse de su ejecución, ya sea directamente, ya sea recurriendo a formas indirectas, esto es, contratando su realización con terceras personas, en cuyo caso nos encontraríamos ante un contrato administrativo de obra, cuyo objeto lo constituye siempre una obra pública.

- Elemento objetivo. En nuestro Derecho la noción de obra pública se ha reservado siempre para referirse a actividades que recaen sobre bienes inmuebles o, atendiendo al resultado, para hacer referencia a los inmuebles mismos. No se habla de obras públicas cuando se pretende la realización o cualquier tipo de actuación sobre un bien mueble, o para referirse a un bien mueble por sí mismo. De hecho, la contratación de bienes muebles por las Administraciones, que es factible igual que acontece cuando se decide la contratación de la ejecución de un bien inmueble, se ha reconducido desde antiguo al contrato de suministro y no al de obra pública.

- Elemento finalístico. La obra ha de encaminarse a la procura de un interés público, interés que es el que determina que se encuentre bajo el manto competencial de la Administración, y que respecto a las mismas la Administración, para asegurar o garantizar ese uso o aprovechamiento común, pueda llegar a poner en marcha alguna de las prerrogativas de las que está investida. La procura de un interés social que encierra toda obra pública es la que conduce a su demanialización.

Clasificación de las obras públicas.

Las obras públicas pueden clasificarse en atención a diversos criterios, de entre los que destacamos tres:

A) Desde el punto de vista de la titularidad de la obra, se puede hablar de obras de titularidad estatal, autonómica y local. Respecto de las obras públicas estatales y autonómicas la Constitución dispone que serán competencia exclusiva del Estado: «Las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una comunidad Autónoma» (artículo 149.1.24.ª), y mientras que las Comunidades podrán asumir la competencia sobre «las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su respectivo territorio» (art. 148.1.4.ª), habiendo procedido todos los entes autonómicos en consecuencia por medio de sus Estatutos de Autonomía. En relación con las obras públicas locales, el art. 88 del Texto Refundido del Régimen Local las caracteriza diciendo que: «tendrán la consideración de obras locales todas las de nueva planta, reforma, reparación o entretenimiento, que ejecuten las Entidades locales, tanto con sus propios fondos, como con auxilio de otras Entidades públicas o particulares, para la realización de servicios de su competencia».

B) En razón del ámbito funcional en el que se inserten, se puede hablar de obras públicas relacionadas con el transporte, como las carreteras, obras ferroviarias, aeropuertos; obras marítimas, como puertos, faros, obras de protección de la costa; obras hidráulicas, como embalses, puertos fluviales, desviación de cauces fluviales hidráulicos; obras de urbanización, relacionadas con la ejecución de planes urbanísticos [...]. En muchos de éstos hay que estar a la normativa sectorial, que se ocupa de forma específica de cada obra, en concreto, para conocer el régimen jurídico al que se someten.

C) En razón de la actividad que haya de realizarse se pueden distinguir:

Obras de nueva planta o primer establecimiento, que son las que dan lugar a un bien inmueble. Obras públicas de reforma, que abarcan el conjunto de actividades de ampliación, mejora, modernización adaptación, adecuación o refuerzo de un bien inmueble ya existente. Obras de reparación simple, que son las necesarias para enmendar un menoscabo producido en un bien inmueble por causas fortuitas o accidentales. Obras de gran reparación, que tienen lugar cuando la reparación del menoscabo afecta fundamentalmente a la estructura resistente del bien en cuestión. Obras de conservación o mantenimiento, que son las necesarias para enmendar un menoscabo producido en el bien inmueble por el natural uso del mismo. Obras de demolición, consistentes en el derribo o destrucción del bien inmueble, etc.