Dominio público

Derecho Administrativo

El dominio público supone y significa, en principio, un tratamiento jurídico especial del dominio de la Administración vinculado directamente a la satisfacción de los intereses públicos; pero un concepto actual es necesario derivarlo de su evolución histórica para su mejor comprensión.

La técnica de defender con un régimen jurídico especial categorías determinadas de bienes por razón del fin al que sirven procede del derecho romano. Así tenemos a las res sanctae, a las res publicae y a los res publicae iuris gentium, siendo la nota aglutinante de dichas categorías el ser res extra comercium. Aparecieron así, en germen, las dos notas de la técnica demanial: la extracomercialidad privada y la afectación, natural o solemne, como determinante del régimen especial.

La técnica apunta se oscurece con la invasión de los pueblos germánicos, sin embargo y posteriormente, con el advenimiento del constitucionalismo, el poder político pasa del rey a la nación y, consecuentemente, la titularidad de las cosas destinadas al uso público se hace descansar en ésta. Desaparece de nuevo el estatuto peculiar de los bienes y se configuran como de dominio público todos los que pertenecen a la nación. Si bien fue PROUDHON quien consagró la concepción objetiva de la institución, será HAURIOU quien reelaborando el concepto de dominio público y sin salir de la concepción objetiva, extiende la protección especial a los bienes de servicio público y concibe el instituto como la forma especial de propiedad del Estado. La idea de afectación se convirtió así en una noción central. Con él podemos definir el dominio público como «aquellas propiedades administrativas afectadas a la utilidad pública y que por consecuencia de esta afectación resultan sometidas a un régimen especial de utilización y protección».

Por el contrario, GARRIDO FALLA entiende que es «el derecho de propiedad que el Estado tiene sobre determinados bienes en cuanto sometido a un régimen jurídico exorbitante del civil».

Siguiendo la definición de HARIOU, haremos referencia a los elementos de dominio público.

1. Sujetos del dominio público.

a) Sólo pueden serlo entidades de derecho público. En términos generales así resulta del art. 338 del C.C. No pueden ser sujetos del dominio público, en base a nuestros diferentes textos legales, las empresas privadas de los entes públicos y tampoco podrán serlo los concesionarios de servicios públicos.

b) Sólo pueden serlo entidades públicas territoriales. El dominio público sólo aparece referido al Estado (art. 339 C.C. y a las entidades locales (arts. 344 y 343 C.C. y correlativos de la L.R.B.R.L. y R.B.C.L.) (V. también art. 132.2 de la C.E.).

2. Objeto del dominio público.

En sus comienzos, la doctrina de la demanialidad sólo se extendió a las porciones del territorio nacional, y en este sentido el Código de Napoleón. Pero posteriormente fue superada dicha concepción al adoptar el criterio de la demanialidad.

Con la base legal que nos ofrece el C.C., la doctrina admite la posibilidad de la extensión de la Constitución:

a) A los bienes inmuebles.

b) A los bienes muebles.

c) La doctrina más común rechaza la demanialidad de las cosas incorporales (GARRIDO FALLA). Ha defendido la tesis opuesta BALLBE, y VILLAR PALASÍ sostiene que en cada caso habrá que estarse a lo que el ordenamiento jurídico establezca.

3. Destino del dominio público.

La referencia al destino como elemento del dominio público se encuentra en el C.C. (arts. 339 y 341). Caramente expresan, como apunta GARCÍA DE ENTERRÍA, que el criterio central para distinguir el demanio del patrimonio es el del destino.

El estudio de este elemento comprende dos momentos, el del destino propiamente dicho, es decir, de su objetivo, y el del modo de la destinación, es decir, la afectación.

a) Genéricamente se dice que los bienes deben de estar destinados a una utilidad pública. Nuestro C.C. comprende tres supuestos (V. arts. 339 y 344 C.C.):

- Destino al uso público.

- Destino al servicio público.

- Destino al fomento de la riqueza nacional.

b) El acto mediante el cual un bien de entes públicos territoriales se destina al uso público o al servicio público se denomina afectación. Siguiendo a SIDRAT y GARRIDO FALLA lo podemos definir como el acto mediante el cual un bien de un ente público territorial se destina al uso o al servicio público, de forma que, atendiendo el ordenamiento del país, comporte su entrada en el dominio público.

La afectación puede tener lugar, según se trate de demanio natural o demanio artificial, por un acto del poder legislativo, esto es, por ministerio de la ley, o por un acto de la Administración. En el primero de los casos la afectación se extiende a todos los bienes de la misma naturaleza en cuanto reconocibles por sus características individuales. En el segundo, la afectación requiere un acto especial de destinación que se confía a la Administración, pudiendo se expreso, tácito o presunto.

Por último, decir que las notas del régimen jurídico del dominio público se reducen a la incomercialidad (GARRIDO) o indisponibilidad (VILLAR PALASÍ). Desarrollándose ésta en las de inalienabilidad e inembargabilidad. La C.E. de 1978 establece como nota del dominio público en su art. 132.1: la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad.