Indirizzo politico

La nozione di indirizzo politico è strettamente legata a quella di governo, ed al pari di essa può assumere una pluralità di significati. La sua formulazione è legata all’individuazione, nell’ambito del potere esecutivo, di un’attività di determinazione delle linee generali dell’azione governativa, e di mantenimento dell’unita di guida dello Stato (l’attività di governo, appunto), distinta da quella di stretta esecuzione della legge (definibile anche come amministrativa). Essa si caratterizza per il notevole grado di libertà nella determinazione dei fini (pur all’interno del quadro tracciato dalla Costituzione); che la distingue dalla semplice discrezionalità amministrativa. Le prime compiute elaborazioni di tale concetto da parte della dottrina italiana risalgono al periodo fascista, quando fu maggiormente sentita l’esigenza di accentrare e ridurre ad unità l’impulso e la guida di tutta l’azione statale. Poiche´ tale assetto trovava allora puntuali ed evidenti riscontri anche sul piano normativo, si ritenne possibile considerare l’indirizzo politico come funzione autonoma (la quarta) rispetto alle altre tradizionalmente individuate in quella legislativa, esecutiva e giudiziaria. Essa assumeva, rispetto a queste tre, una posizione preesistente e preminente, concretandosi nell’individuazione dei fini fondamentali della politica statale e nella sua direzione per il conseguimento dei fini stessi. Al di là delle caratteristiche proprie del regime autoritario, l’esigenza di un coordinamento tendenzialmente unitario della politica di governo si ripresenta anche nelle democrazie contemporanee, nelle quali, tuttavia, dovendosi rapportare col principio della sovranità popolare e con la distribuzione delle funzioni di governo fra una pluralità di soggetti, esso assume forme molto diverse. Anche per questo da alcuni è stato notato come sia difficile ricondurre ad una funzione unitaria (intesa come attività globalmente considerata, imputabile ad un ufficio e rivolta ad un fine determinato) l’insieme variegato delle azioni che possono essere fatte rientrare nell’indirizzo politico, dalla scelta dei fini alla loro successiva traduzione in politiche concrete. Si dovrebbe allora più propriamente parlare di attività di indirizzo politico: in essa potrebbero così essere fatti rientrare anche atti già riconducibili ad altre funzioni, quali quella esecutiva e legislativa. L’idea di impulso e coordinamento unitario, sottesa al concetto di indirizzo politico, pur essendo venuto meno l’assetto monista che caratterizzava il regime fascista, ha imposto un ripensamento del principio di divisione dei poteri quale era stato elaborato nello Stato liberale, sostituendolo via via con una ricostruzione basata sulla distinzioneindirizzo politicocollaborazione, più adatta a mettere in luce le numerose interferenze organiche e funzionali esistenti all’interno dello Statoindirizzo politicoapparato, e le molteplici interrelazioni che anche al di fuori di esso vengono a crearsi grazie alla funzione di raccordo svolta dalle formazioni sociali. Per questo è oggi possibile affermare che l’indirizzo politico, proprio nello svolgimento della sua azione di predeterminazione dei fini e di traduzione degli stessi in atti concreti, realizza insieme una altrettanto indispensabile attività di raccordo e coordinamento fra le funzioni legislativa ed esecutiva. Il principio della sovranità popolare, posto alla base del nostro ordinamento, impone di ricostruire il processo che porta alla determinazione dell’indirizzo politico partendo dal corpo elettorale. Questo, attraverso l’investitura dei propri rappresentanti, determina il costituirsi di una maggioranza all’interno del Parlamento; essa, a sua volta, attraverso la fiducia (v.) conferita al governo sulla base delle linee programmatiche esposte dal Presidente del Consiglio, affida a quest’ultimo il compito di dirigere la politica generale del governo e di mantenere l’unità di indirizzo politico e amministrativo (queste parole, contenute nell’art. 95, rappresentano l’unico riferimento espresso all’indirizzo politico presente nella nostra Carta fondamentale). Il flusso ascendente appena descritto compie un percorso inverso nel momento in cui si realizza la funzione di impulso affidata all’Esecutivo (ad esempio attraverso la presentazione di disegni di legge attuativi del programma di governo, che, quando approvati dal Parlamento, esplicano i loro effetti sulla generalità dei cittadini elettori). Naturalmente il processo qui schematizzato si arricchisce di tutta una serie di canali (gli istituti di democrazia diretta, e, soprattutto, l’attività svolta ai diversi livelli dalle diverse formazioni sociali) che rendono questi flussi maggiormente articolati ed eliminano ogni soluzione di continuità . L’indirizzo politico che si realizza attraverso il procedimento appena descritto viene talvolta definito di maggioranza per distinguerlo da quello costituzionale. Quest’ultimo indicherebbe l’attività volta alla realizzazione dei fini permanenti contenuti nella Costituzione, e interesserebbe, oltre gli organi sopra descritti, anche altri non direttamente interessati all’azione di governo intesa in senso stretto, quali il Presidente della Repubblica e la Corte Costituzionale. Questa più ampia nozione, che pure avrebbe il pregio di fornire un criterio per l’identificazione degli organi costituzionali (quelli coinvolti nella realizzazione di tale indirizzo, appunto), è però da alcuni criticata sia per la difficoltà di ricondurre ad unità le attività estremamente variegate che essa vorrebbe ricomprendere, sia perche´ anche l’indirizzo politico di maggioranza deve sempre uniformarsi ed iscriversi all’interno dei fini segnati a livello costituzionale. Poiche´ , come detto, l’esigenza di un impulso unitario nello svolgimento delle funzioni di governo è comune ad ogni comunità sociale, è stato possibile individuare un circuito quale quello prima descritto, e quindi un indirizzo, anche al livello delle autonomie territoriali. In particolare, è quasi unanime il riconoscimento di un indirizzo politico regionale, che si realizzerebbe attraverso il circuito corpo elettoraleindirizzo politicoConsiglio regionaleindirizzo politicoGiuntaindirizzo politicoPresidente. La suaesistenza troverebbe giustificazione nella particolare posizione assunta dalle regioni nel nostro ordinamento, e nell’attribuzione ad esse di una serie di funzioni direttamente incidenti nell’area delle attività costituzionali dello Stato. Per le stesse ragioni si presenta invece più problematica la configurazione di un indirizzo politico negli enti territoriali minori, dotati di un’autonomia per molti aspetti più limitata.